司法体制改革背景下加强人大司法监督的思考

杜丰

要建立健全体制制度，不断创新监督方式，拓宽监督渠道，提高监督水平，优化司法环境，从而建立起权限明确、程序透明的司法监督机制。

当前，我国正处于司法体制改革、社会结构深刻变动的历史新时期，加强人大对司法的监督，充分发挥人大的职能作用，对我国经济发展、社会转型大有裨益，对我国建设中国特色社会主义社会、全面推动党和国家的事业发展具有重要的战略意义。

我国的人大司法监督工作虽然取得了一些成绩，但也存在着很多不足，尤其是在司法改革的背景下，进一步增加了改进的迫切性。主要存在着对人大司法监督的法律职能的怀疑和不确定、与司法独立的界限不清、人大司法监督权行使不充分、监督流于形式、监督方式单一、监督力度欠缺、人大代表和人大常委会成员整体法律素质不高等问题。

一、干预还是监督——人大司法监督要把握好“度”

我国宪法规定，行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。监督法规定，各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。从这两部主要的法律中我们可以看出，人大的司法监督是有着明确法律渊源的正当行为。从宪法意义上来说，中国是民主集中制的国家，人大代表着广大人民群众的利益，所进行的司法监督并不出于个人的决定，而是多数人的集体决定行为，人大的职权、地位、作用也要求人大对司法进行监督，故人大进行司法监督可谓“师出有名”，并不存在越权的嫌疑。监督法则为人大的司法监督工作预留了一定的法理空间，规范了监督的程序和形式。

更何况，人大作为广大人民群众行使国家权力和发出声音的重要武器，在价值上与司法机关其实是“同一个目标，同一个梦想”，就是要保证依法治国，公正司法。人大的司法监督也并不是直接对办案法官、办事结果进行否认，而更像是一种评判和规制[1]。

在新的历史背景下，人大的司法监督应当模糊焦点，避免过分细化。司法监督更多应该体现在“大处”，比如说对司法制度建设的意见建议，对法律政策的落实执行情况等进行关注，对于个案不必过于纠结，尤其是不应对正在审理的案件进行监督，那就有干涉司法独立之嫌疑了。人大的司法监督虽然必然会涉及个案，但重点是要透过现象看本质，发现案件中是否存在违法犯罪行为，以及司法机制是否存在缺陷。

以评议为主要手段，将司法监督的重点放在把握工作方法上，不将“监督”变“干预”，不针对具体案件或个人，而加强对司法人员的整体评估和测评。如浙江省温州市人大常委会通过听取法官履职报告的方式，成立履职评议小组，对法官和法院的工作进行“健康体检”，最后再对满意度进行排名和测评。这就使得人大与法院和法官进行了真正的“亲密接触”，对司法人员的认识从抽象上升到具体，逐渐促使人大的司法监督不以个案的成败“论英雄”，而以对司法人员的政治素养和工作能力等整体素质为标准、以司法机关的整体风气和制度完善为关注点。一方面充分发挥优秀司法人员“领头羊”的作用，另一方面也要严肃对待失职和违法犯罪行为，这样将人大监督与司法独立合并思考，弘扬司法公正的精神，从而构建二者共存、和谐发展的良好格局。

二、鸡肋还是必要——人大司法监督要“硬”起来

有人质疑，在公安机关、检察院、法院的内部也有相应的监督机构，有必要让人大来进行监督吗？也有人质疑，人大对司法机关监督的力度如何，有效果吗？

浙江省温岭市的事迹给了我们答案，人大的司法监督不仅有必要，也十分有效果。浙江温岭人大针对“两院”司法人员进行了“双官”绩效评估，通过对当地法官和检察官的一系列测评和监督，人大司法监督的成效开始显现：司法队伍建设得到了加强，法院和检察院连年取得“零”违法违纪的成绩，人大涉法涉诉信访案件大大减少……由此可见，人大司法监督能够促进司法机关队伍建设，有利于司法公正和公开，能够得到广大人民群众的好评和满意的监督方式与方法，就应该得到利用和推广，尤其是要以人民群众的满意度作为衡量工作的重要风向标。

具体来说，要做到以下四点：一是要制定详尽的计划，确保人大正确有效地行使监督权，提高人大司法监督的准确性和有效性。在除人代会以外的时间里，也要充分了解情况，继续发挥参政议政的作用。二是人大司法监督要结合检察机关对法院、公安机关的监督，公检法机关内部的监督，律师、诉讼代理人和辩护人对定案与法官的监督，社会舆论对公检法机关的监督等多种多样的监督方式，建立立体结构和层次丰富的监督体系，互为倚靠，相互促进。尤其要重视律师等和检察机关的司法监督，借助他们的司法专业性，为监督体系提供强有力的血液，作为人大司法监督的向外、向厚延伸[2]。三是在条件允许的情况下，不仅要在司法机关内部开展调查，还要面向社会进行调查，自上而下、由内而外、全面细致地进行评测，争取得出客观公正的答案和结论。只有经过广泛全面的调查，才真正拥有发言权，才能够作出准确客观的结论，才能够使司法人员心服口服。有压力才有动力，有了人大的司法监督，司法人员能够进一步增强服务意识和奉献精神，并抱着更加审慎的态度对待司法工作，公正司法，严格执法[3]。四是要着眼于公民最关注的案件和群众反映最多的案件，从中归纳出公检法机关中的共性问题，尤其是要关注可能对公检法机关形象造成不利影响的案件，做好事前、事中、事后的连续性监督，如果测评不合格，要进行督促整改，并组织人大代表对整改情况进行测评汇报，构建统一的司法监督平台，与司法机关和司法人员建立一种良性互动关系。

三、“外行”监督“内行”——人大队伍法律素质需提高

由于种种原因，人大代表中很少有法律专业人才，实践和经验的缺乏为日常的司法监督工作带来了障碍，不时出现难以监管到位的尴尬局面，从而影响了人大司法监督的权威性，可能会引起司法人员口服心不服。监督法规不具体、监督机制不完善也使得人大进行司法监督缺乏可操作性。

除此之外，司法改革提出的法官终身负责制和错案追究制度又为人大的司法监督带来了新的挑战。如负责制度，一个案件从开庭到一审二审判决生效，再到执行，中间的环节太多，负责人也多，在这种情况下划分责任、判断责任大小是非常困难的，哪个法官应承担主要责任，是主审法官、承办法官还是参与法官呢？除非有严重的违法犯罪行为，要不错案追究很难落实。更为重要的是，单纯追究个人的责任，并不能让制度进步，并不能让现状发生变化，只有改变了整个体制，才能促进社会进步。人大对其进行监督，可能是吃力不讨好。又如错案追究制度，容易造成结果导向，出现颠倒黑白的现象。尤其是“冤假错案零容忍”的号召，完全没有给法官犯错、认错的机会，不是将法官作为一个普通人来看待，而是用“神”的标准在要求法官，无疑会严重挫伤法官的积极性与创造力，也给人大的司法监督增加了难度。这些都对人大代表的法律素质提出了更高的要求。

解决这个问题，有如下两条建议：一是要学法懂法，学以致用。归根结底要加强人大代表自身的法律素养，通过开展法制讲座、法律培训班、外派学习等方式，促使人大代表认真学习法律专业知识，培养法律思维和管理能力，强化法律意识，并将其运用到平时的司法监督中去，提高自己的调查和评议水平。二是要借助专业人员的力量，有意识地从司法部门、律所和法学院中挑选优秀的法学人才扩充到人大的队伍中来，并在评议的过程中注意邀请一定比例的专业人员对专门性的法律问题进行解说和归纳，充当人大进行司法监督的参谋和法律顾问，以便人大代表更好地行使司法监督的职能。

四、形式还是实质——人大司法监督要建立健全机制

人大的司法监督工作存在着“走过场”的现象，比如单单利用听取报告、走访视察等方式进行，时间很短效果不好;又如按照既定计划提前知会受访单位，给对方“作假”的时间和安排等。这种监督方式使得人大的司法监督流于形式浮于表面，只能看到司法机关精心编排的成绩和成果，并不能深入了解司法机关和司法人员真正的心声，看到司法机关真正的问题，也不利于人大司法监督的健康发展。另一个问题就是人大代表按照程序对司法机关办理的案件进行质询时，司法机关常以种种理由来搪塞，实际执行起来很难。

人大的司法监督需要真正的制度设计，流于形式只能隔靴搔痒，并不能改变现状，需本着实事求是和权责统一的原则，明确态度观点，明晰责任范围，制定一系列接地气的有实质意义的制度。

一是要建立定期沟通交流的监督工作平台，不仅仅着眼于既定的工作任务，更要做好日常工作联系交流机制的建立和完善，这需要天长日久的积累。二是要建立人大与司法机关的长久对话机制。人大向司法机关输送新的热点问题和重要决定，司法机关将重要案件、重要举措向人大报告，使得二者产生更多的工作联系，加深相互之间的认识与理解，使人大进一步了解司法机关的问题和不足，为人大给司法机关提供有针对性的帮助和支持提供依据与动力，形成良好的互动互助关系。三是要创新司法审查的资料来源途径。要结合走访视察、参与座谈、听取履职、旁听庭审、随案监督等多种方式，使人大代表能够掌握第一手资料，建言献策，认真提出自己的意见。

五、结语

没有监督的权力，必将招致腐败。司法权作为国家的重要权力，必须得到有力的制约和有效的监督，司法公正才能逐渐形成。合理的法律运行环境，相当于鸟笼中的自由，即在有限的空间内行使自己的自由。人大对司法权的监督，就是将司法权放入鸟笼之中，促进司法公正正是人大司法监督的题中之义。我国的人大司法监督工作尚在发展之中，还存在着与司法体制改革大背景不相适应的情况，与人民群众的期待尚有一定的差距。故要建立健全体制制度，要不断创新监督方式，拓宽监督渠道，充分利用人大代表的身份广泛地联系群众，提高监督水平，优化司法环境，建立权限明确、程序透明的司法监督机制，促进司法公平正义，促进以人为本，依法治国。

注释：

[1]柯葛壮：《监督法实施与人大司法监督的改进》，载《法制论丛》2007年第9期。

[2]杨全心：《着力突破瓶颈深化司法监督，做好人大司法监督工作的实践与思考》，载《上海人大》2009年第11期。

[3]李坤鸿、何土惠：《加强人大司法监督推动社会管理创新》，载《南方论刊》2013年第10期。

（作者单位：湖南省衡阳市人大内务司法委员会）