大气污染治理的公民法律义务思考

葛少芸

大气污染治理是一场艰苦卓绝的攻坚战和持久战，是一种根本性、全局性的问题，必须采取有效措施，调动全体社会成员团结协同，履行法律义务，承担社会责任，推进大气污染的整体性治理。

一

兰州大气污染治理的长足进展，使这个被称为世界上大气污染最严重之一的城市，突破性地摘掉戴了多年的“黑帽子”，并稳定退出中国十大严重污染城市之列，被中国环境保护部认定是全国环境空气质量改善最快的城市[1]。这一令人瞩目的成就，充分体现了甘肃省、兰州市两级党政对治理兰州大气污染紧迫性和艰巨性的清醒认识，彰显了以人为本、执政为民的宗旨情怀和责任担当，沉淀着厚重的民生情怀，同时也彰显了兰州大气污染治理中公民法律意识的觉醒。由于采取了宣传、教育及多种激励和约束性的制度管理，唤醒了公民治理大气污染的个体责任意识，推动全社会共同行动，为打一场治理兰州大气污染的攻坚战和持久战起到了基础性的关键作用。

根据中国科学院发布的《中国基本公共服务调查报告（2012）》的研究资料显示，在基础设施、公共安全、社会保障、医疗卫生、基础教育、环境保护六大类公共服务供给中，公众对环境保护最为不满。这也清楚地透视出公众中蕴藏着改善环境质量的强烈期盼，表明蓝天白云、绿水青山是民心所向，民生所在。甘肃省、兰州市党政正是从这一视野认识到治理大气污染是最大的民生，持续地改善环境质量也是最大的民心，这最大的民生、民心自然离不开每一个人的参与。鉴于环境是公共物品，是“市场失灵”的领域，因此，兰州市大气污染的治理始终体现出政府主导的特点。但在政府起主导作用的前提下，广泛动员和组织公众参与是其另一特点。通过恰当的制度安排和政策手段，变过去公众“末端参与”为预案参与，从“事后参与”到事前、事中参与;通过开展建设生态市、生态县的具体实践，以及建设绿色示范企业、绿色环保社区、文明农家乐等活动，搭建起广大公众参与环境保护的平台，使公众参与的行为和方式多样化、规范化，并在共建共享中逐步实现自我管理、自我教育和自我监督，从而大大提高了公众对大气污染治理和环境改善义务的担当。

实践证明，动员和组织公众参与是兰州大气污染治理取得巨大成绩的重要因素。因此建议今后应逐步制定出大气污染治理和环境保护的公众参与法规或政策，为公众有序参与提供规范性指导。

二

2015年1月1日起正式实施的新《环境保护法》，对公众的环保法律义务作出了更加明确的规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”这体现了全民环保并实现了从自觉自愿到法律义务的根本转变。对公众参与环保的具体义务又作了如下规定：“公民应当增强环保意识，采取低碳、节俭的生活方式”“公民应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护的措施，按照规定对生活废弃物进行分类放置”等条款。

法律之所以规定公民采取低碳、节俭的生活方式，是因为环境问题与公众的生活方式关系极大。以生活垃圾为例，有数据显示，现在北京每天产生的生活垃圾是1.8万吨，相当于1.8万辆小汽车[2]。这些生活垃圾如果处理不当，就会对大气、水、土壤等造成严重污染。所以，环保不从每个人做起，是没有出路的。

新环保法要求公民采取低碳、节俭的生活方式，相信绝大多数公民都是理解其意的，毋庸赘言。但我们要做到像丹麦首都哥本哈根居民那样[3]，把低碳、节俭体现在生活的方方面面、渗透进市民的骨髓，笔者以为我们还有相当大的差距。例如被我们认为的许多“生活琐事”，在他们那里却是“大事”，诸如许多居民把电子钟更换成发条闹钟，用传统牙刷代替电动牙刷，以坚持户外锻炼代替跑步机，以自然晾干洗涤衣服代替洗衣机甩干，等等。这些低碳、节俭生活的方方面面，做起来其实并不困难，而难的是如何才能树立起“渗透进市民骨髓”的具有很高境界的环保理念，从而能自觉、持续地做下去。显然这是一项艰巨而复杂的系统基础工程，不可能一蹴而就，也不会一劳永逸。

关于“公民应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施，按照规定对生活废弃物进行分类放置”的规定，兰州市在这方面已有不少规定或规范性文件，如淘汰老旧机动车，选择清洁燃料或小排量环保汽车，驻车时及时灭火，减少车辆原地怠速运行;鼓励群众自觉抵制过度消费，每个人都能从日常生活的衣、食、住、行做起，践行低碳、节俭的生活方式;杜绝露天焚烧、节约用电、少放鞭炮;尽量乘坐公共交通工具出行;加强施工扬尘处理，增加道路洒水降尘频次;等等。笔者以为，当前的主要问题不在于法律法规的规定，而在于组织实施的力度，把有关公民环境法律义务的规定努力落到实处。

关于对生活废弃物进行分类放置的规定，笔者认为这项工作兰州市的差距较大，现实情况是：前期分类难到位，后期处理“大锅烩”。垃圾分类的技术含量并不高，举手之劳就可以做到。因此，要采取必要的约束手段和激励措施，培养居民垃圾分类和长期坚持意识，城市管理者应深入了解群众的期盼和关切，切实解决操作层面的具体问题。

三

大气污染治理肯定是一场艰苦卓绝的攻坚战和持久战，是一种根本性、全局性的问题，必须采取持久有效的措施，调动全体社会成员团结协同，履行法律义务，承担社会责任，推进大气污染的整体性治理。

（一）把法治牢牢刻在每个公民心中

法制是“环境保卫战”中最重要的武器。纵观许多法治成熟的国家，一个突出的特点就是法网密、规矩多，以此规范人们的举止，几乎大大小小的事情都可以找出一条法律上的解决途径。国内外的实践已经充分证明，只有当政府和广大公众把严格遵守法律彻底融入日常生活的方方面面，尽量应用法律思维思考和解决问题时，社会机器才会因此而按部就班、有条不紊地持续运转。就以行人过马路为例，我们总会听到过马路闯红灯招致车祸的报道，而在法治成熟的国家却鲜有此事，他们那里开车的司机遇到行人过马路，一定会在远处主动停车让道，这就是长期实施法治的结果。

根据我国现实情况，笔者认为，应以实施新环保法为契机，对强化公众的环保义务也应循序渐进。首先应把重点放在提高环保意识、提倡自觉履行义务方面;与此同时，法律法规应跟进出台细化、强制性的规定，坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，让法治精神代代相传，这样坚持数年，持之以恒，必会逐渐使公民养成文明习惯，最终沉淀为社会根深蒂固的文化基因。届时，天蓝、风清、云白的洁净空气让公众享受到扬眉吐气的欢畅时刻定会到来。

（二）强制实施源头垃圾分类，建立完备的垃圾回收体系，解决好垃圾的末端处理问题

“全国人民一天活动下来，产生的垃圾多达两亿吨，足以填满我国最大的淡水湖——鄱阳湖。再不去想办法破解‘垃圾围城，借用一句电影台词‘后果严重——已没有任何退路。”这是广州市市长对数十位媒体负责人和公众咨询专家说的话[4]。

近年来，国内许多城市进行了垃圾分类试点，但效果并不尽如人意，重要原因是垃圾源头分类进展迟滞，尚未形成完备的垃圾回收体系，垃圾的末端处理更为欠缺，远未形成 “正确分类，有效回收，末端科学处理”的期求。

建议改变目前轻视源头垃圾分类的思维，制定垃圾源头分类的法律法规，将垃圾的源头分类规定为公民的法定责任，再辅以必要的制度管束和激励机制，促进垃圾源头分类的顺利开展。

在垃圾源头分类实施的条件下，建议今后更加侧重面向社会公开采购“中间分类收运、末端分类处置”服务，实施市场化运作，并按照减量化、资源化和无害化的服务效果付费。根据台湾的实践经验证明，垃圾源头分类工作做得好，则末端无害化处置的量可以减少近三分之二。

在末端处理方面，需要强调的是要对资源再生利用企业给予特殊优惠和照顾，如优先安排城市规划用地，优先采购其再生资源产品以及给予税收优惠和财政补贴等等。

近悉，广州市已率先将垃圾细分为医疗垃圾、危险品等11类，其中大部分可以进行资源化利用。一旦规划好的七个热电厂都建起来，届时广州全市每百户家庭中，将会有两户能使用垃圾燃烧发的电[5]。这是令人欣慰和鼓舞的进展。期望全国能出现更多这样的示范城市，逐步实现垃圾良性循环利用的局面。

（三）继续强化实施大气污染防治网格化管理

网格化管理是兰州市动员全社会参与治污的重要经验。根据2011年全国环境执法工作会议提出逐步实现污染源网格化管理的要求，建立全面覆盖、层层履职、网格到底、责任到人的环境监管模式，兰州把全市划分为1482个网格，把区域内所有企业、背街小巷、公共场所、居民小区等全部纳入大气污染防治的网格管理。实行市、区、街道三级领导包抓，建立网格长、网格员、巡查员、监督员“一长三员”的制度，实行谁监管、谁负责的原则。对污染源进行全天候、全方位、不间断巡查管控，横向到边、纵向到底，不留空白、不留死角。

近悉[6]，有关部门已制定出《兰州市大气污染防治网格化监管办法》，进一步强化网格化管理。该《办法》给人印象最深的是一个细节一个细节地狠抓落实。对网格内的工作程序规定得非常明确、具体，对网格管理人员的工作考评办法异常严格，处处体现出“说了算、定了办、马上办”和敢说敢管、敢于碰硬、敢于担当的求实作风，从而使治污措施能够一层一层地推展下去，相信这对公民环境法律义务的觉醒会起到积极的促进作用。

（四）把环境保护宣传和普及工作做深做细

笔者认为，当前治理严峻的大气污染，以及促进公民积极履行环保法律义务等问题，都需要先从提高公众的环保意识入手，增强公民环保的自觉性。新修订的《环境保护法》对环境宣传工作的规定是宣传工作法制化的重大突破，为加强环境宣传工作提供了法律依据。各级政府、环保主管部门、教育行政部门、新闻媒体要把宣传动员全民参与环保的措施做细做实，在宣传内容上要切合公众关注的热点问题、现实问题，要以公众喜闻乐见的宣传形式，真正收到实实在在的宣传效果。

（五）将环保列入学校教育内容，从小培养公民的环保意识

新环保法明确规定：“教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养学生的环保意识。”这一规定对于夯实环境基础教育、提高公众环境意识至为重要。

环境教育课应成为大中小学生的必修课，要积极开发环境教材，不断提高教材质量，使教材、师资、课时得到保障。

中小学生是民族的未来，是生态文明建设的生力军，理所当然地应成为环境教育的主要对象。让中小学环境教育先行，对于带动全社会的环境意识和履行公民环保法律义务十分重要。

注释：

[1]郄建荣：《环保部带污染城市代表考察兰州》，载《法制日报》2014年8月12日。

[2]彭波、郑会燕：《全民环保：从自觉自愿到法律义务》，载《人民日报》2014年5月7日。

[3]东平：《环保无处不在》，载《人民日报》2014年4月13日。

[4][5]罗艾华：《为了优质环境甘当“垃圾市长”》，载《人民日报》2014年6月12日。

[6]田玥：《兰州市10月1日起实施大气污染防治网格化监管》，载《兰州晨报》2014年8月20日。

（作者系西北民族大学法学院教授）