基层人大工作与政治文明建设大家谈

周建军：人大监督的第三方力量   江苏省南通市港闸区人大常委会研究室周建军撰文说，所谓第三方，是指两个相互联系的主体之外的某个客体。第三方监督，是由处在双方利益之外的检查、检验机构，以公正、权威的非当事人身份，根据有关法律、标准或合同所进行的检查活动。具体到地方人大监督第三方，是指对人大监督议题具有专业分析、处理和审查能力的专业机构。2014年7月，重庆市人大常委会对该市企业发展法制环境进行专项工作评议，首次引入第三方调查，委托市社情民意调查中心对全市企业进行“企业发展法制环境满意度调查”，客观的数据让常委会组成人员在审议该项工作时，对整体情况有更准确地把握。无独有偶，2015年4月，江苏省徐州市人大常委会在开展《建设工程质量管理条例》执法检查时，同样委托社情民意调查中心开展民意调查，增强了执法检查的针对性和实效性。文章说，人大监督尝试引入第三方，充分借助和发挥相关方的专业力量，弥补了人大监督人力短缺、专业性偏弱的短板。社调中心其职能是开展各类社情民意调查研究工作，反映社会评价、实施舆论沟通，它既没有行政权，也没有任何既得利益，完全可以站在中立的立场为地方人大开展监督提供及时、准确、有效的社情民意信息，并对数据进行专业的综合分析，从技术的角度提出有针对性的意见建议，从而增强人大监督工作的科学性和客观性，提升人大监督的权威性和影响力。当然，人大监督的第三方力量不仅仅局限于民调中心，浙江省衢州市人大常委会对市中心医院项目建设开展绩效监督审查中，委托第三方审计机构对项目工程设计、招标、施工、监理等各个环节进行全方位的审查，及时发现了项目建设过程中的一些问题，以主任会议建议的方式向市政府发出书面意见，要求对相关问题进行整改，在一定范围内取得了极大的震慑效应。人大监督从事后监督向全过程监督转变，提升了人大监督的实际功效。此外，地方人大在预算监督中委托注册会计事务所协助开展预算审查，通过它帮助地方人大解读政府预算信息，也能有效增强地方人大预算审查效力。当然，人大监督的第三方力量只是地方人大监督实践的有效补充，不能代替或超越代议制民主，过分强调或扩大这种作用，结果可能会抑制地方人大常委会的整体功能发挥。因此，第三方参与须始终在人大的主导下依法有序推进。哪些监督议题需要引入第三方力量，第三方专业机构的筛选，第三方参与监督工作的操作指南，费用的支出等，都需要人大严格按照宪法法律的规定办理。在具体的监督过程中，我们注意到地方人大在开展监督实践中并非全权委托，只是借助于第三方力量提供专业数据或调查文本，监督权没有发生丝毫转移，这些数据或文本并不具有法律上的约束力，它与最后通过的人大常委会审议意见或决定决议相比稍作改动或是“面目全非”都是正常的。因为提供的数据或文本只是一个参考，人大常委会的审议意见还需吸纳各位组成人员基于自身履职能力提出的建议意见，最终的审议意见还需全体组成人员表决通过才具法律效力。总之，人大监督的第三方力量有利于打通人大监督双方的技术障碍和信息屏障，缓解监督双方力量博弈的不对称，它作为人大增强监督技术含量、丰富人大监督路径的一个手段，会被地方人大越来越多地加以采用。

陈延荣：对当前农村法治建设的调查与思考   四川省巴中市人大常委会主任陈延荣撰文说，党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央更加重视法治建设，着眼于实现国家治理体系和治理能力现代化，把法治建设作为“四个全面”战略布局的重要组成部分，强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。农业、农村、农民问题一直是事关党和国家事业发展全局的根本性问题，全面推进依法治国，根基在农村、难点在农村、希望也在农村，加快建设法治农村刻不容缓。文章说，与城市法治建设相比较、与农村经济发展相比较、与全面依法治国的要求相比较，农村法治建设总体仍然薄弱，有的方面还严重滞后，主要表现在：部分农民法治意识、法治观念仍然淡薄;用法难、执法难;信访不信法;封建迷信活动在一些地方还比较盛行;一些偏远农村家族势力、宗族势力左右农村局面的现象仍然存在。文章认为，制约法治农村建设的原因主要有五点。一是涉及“三农”的立法修法相对滞后。一方面，涉农立法总量不足， 有的领域还是空白，一些急需的法律尚未制定出来。长期的城乡二元分割造成城乡立法差别过大，城乡公民权利事实上“不平等”，确立和保障农民享有平等公民权利的法制缺失，保证中央农村政策落实的法制缺失，农村集体土地所有权方面的法制缺失，农民的“三权”得不到有效的法律保护。另一方面，立法修法质量不高，涉及农业农村的立法反映“三农”客观规律不够，计划管理的成分过重，利益化痕迹明显，经常出现“政策搬家”，生硬把政策入法，不少还停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上，缺乏较高的法律效力。二是农村经济社会结构巨大而深刻的变化对法治建设构成新的挑战。从农村人口结构来看，“未富先老”相当突出，留守老人、留守妇女、留守儿童面临许多生产、生活甚至生存的难题。特别是进城的农民工，虽然在经济上得到了承认，但政治上并没有得到完全承认，选举权、被选举权无形之中被剥夺。从农村经济结构来看，产业形态既有农业、工业，还有服务业，已经远远超出了第一产业的范畴，经营方式既有国有又有集体也有个体私营，已经走出了家庭联产承包双层经营基本制度的范畴，公司制、股权化、股份合作化进入农村，已经形成了城乡互动、行业互联。三是农村基层组织比较薄弱。农村基层干部岗位缺乏足够的吸引力，村干部后备队伍匮乏，一些地方班子人员严重老化，缺乏公信力、号召力、凝聚力，也缺乏执行力，既无动力也无能力实行村民自治，还停留在传统的管理模式上，面对纷繁复杂、变化迅速的农村社会环境，缺乏应对挑战的能力，很多村委会只能当“二传手”“传声筒”，从某种意义上讲，只是停留在守土、守业、守旧方面。四是农村法律服务体系不够健全。当前，执法和法律服务存在重城市、轻农村的状况，广大农村普遍缺少法律服务机构和人员。一些乡镇司法所有其名无其实，一个中心法庭管辖数个乡镇，一个派出所辖区四五万人，经济越是落后的地方，管辖范围越大，执法力量越弱，法律服务、法律援助向基层延伸越不够，无法适应广大农民的法律需求。五是传统观念、传统思维对法治农村建设构成消极影响。由于自然的原因，很多农村地方较为闭塞，长期以来形成的传统消极思想一时难以消除，农民接受现代的民主法治意识还有一个漫长的过程，特别是封建思想、家族观念、宗族意识对农村治理方式的转型造成了一定阻碍，部分地区家族势力影响着农村基层政治生活。法治农村是法治国家、法治社会的重要基础，是强农惠农的重要保障。在更加注重统筹城乡发展、推进新型城镇化的今天，法治建设也应坚持城乡统筹、协调发展、同步推进。建设法治农村，我们一要切实加大农村学法普法的力度，增强农民群众的法治意识和法治思维。二要加大针对“三农”的立法修法力度，使农民的合法权益得到有效的保护。保护好农业，保护好农村，维护好农民的合法权益，一靠政策，二靠法治，法治是解决“三农”问题的根本保障。要把保护农民合法权益作为重要原则，与时俱进加大涉农立法修法力度，有效保护农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益。立法修法既要有数量又要有质量、有针对性，尤其要加强农村改革与立法修法的衔接，正确处理政策和法律的关系，确保与农村有关的法律制度符合农村的发展需要和客观实际。三要完善农村法律服务体系，最大限度地满足农村法律服务的基本需求。完善的农村法律服务体系、良好的法律服务可以推动农民群众形成亲法、信法、学法、用法的思想自觉。加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织建设，健全法律援助制度机制，推进法律援助进村、法律顾问进村，有效实施法律援助、司法救助，降低群众用法成本，让法律的服务功能、保障功能得到充分发挥，最大限度满足农村法律服务的基本需求。四要加大农村执法监督力度，推动农村各方面工作纳入法制化轨道。法律的生命在于实施。对现有农业法律法规要加大执行和实施力度，促进农村发展，保护农民权益，推动农村依法治理。建立和完善权责明确、运行规范、保障有力的农村行政执法体制，努力建设一支高素质的农业行政执法队伍，保证各项涉农法律严格执行和涉农法律问题的迅速合理解决。建立健全农村行政执法监督体系，强化对执法者的监督，促进严格执法、公正执法、文明执法。五要加强农村基层组织建设，提高农村依法自治水平。农村基层组织是农村法治的实施者和维护者，是法治农村建设的主要依靠力量，培养大批重民主、讲法治、为民服务的村组干部至关重要。选准选好带头人，增强村“两委”班子公信力、执行力，把村民委员会建成村民自己的组织，保障好、维护好农民自主管理农村事务的民主权利。把法治农村建设纳入新农村建设重要内容，切实转变农村治理的观念和方式，发挥好村规民约的作用，真正还权于民，把村民自治落到实处。

卢鸿福：增强代表工作站的公信力   党的十八大以后，代表联系群众工作站作为基层代表工作的创新形式，在全国许多地方如雨后春笋般蓬勃涌出。湖南省娄底市人大常委会研究室卢鸿福撰文说，代表联系群众工作站是以代表为主体，通过定期、定时、定点接待群众，倾听群众意见，了解群众困难，为群众办实事做好事等。无疑，这种联系方式，使人大代表在“天听”与“民意”之间的对接角色日渐清晰，为代表联系群众工作的规范化、制度化，提供了遵循路径，赢得了人民群众的好评。但是，代表联系群众工作站能否实现其制度目的，使之真正成为民意传递的中转站、民众情绪的减压阀、民情民怨的交汇点，却还有待观察。近年来，为了加强代表与人民群众的联系，各地进行了积极有益的探索，如开展“常委会组成人员联系代表、代表联系群众”的双联活动，开展代表小组活动，组织代表视察调研等，这些方式方法应该值得肯定。但是，一个突出的问题是时冷时热，缺少制度的坚守和韧劲。开始时热热闹闹，过了一段时间后便冷冷清清;上面安排了就搞一下，没有安排就忘到脑后。这也是代表联系群众工作站的隐忧。因此，代表工作站如何走出这一窠臼，实现接访群众常态化，关键在于提高公信力。公信力，按照《现代汉语词典》的解释是：使公众信任的力量。对于代表联系群众工作站而言，就是公众对工作站的信任程度。要提高公信力，首先，应提高代表履职的积极性。工作站的主体是代表，活力在代表。如果代表不积极、不主动，勉强进站，应付接待，那么联系群众只会是一句“空话”、一种形式。因此，增强代表的代表意识、责任意识和公仆意识，是决定工作站走向的前提。只有代表主动积极作为，把心贴进去，把情融进去，以真心换真情，以务实换民心，才能结出联系之果，才会赢得人民的信赖和支持。其次，要提高群众的认同感。这种认同必须是群众发自内心的认可、心灵深处的感悟，如果群众不认可，信访不信代表，有事不找代表，那么，代表工作站难免会昙花一现。因此，要加大宣传力度，采取各种各样的方式，宣传建站的目的意义、联系的方式方法，以吸引选民前来反映情况、表达诉求，同时还要深入宣传代表工作站的典型事迹、良好效果，释放正能量，使人民群众从身边的事件里感受到工作站的制度魅力，感受到人大制度的优越性，从而增进对工作站的认同。三要认真办理群众的意见和诉求。人民群众看工作站，不是看开了几次门，接访了多少群众，提了多少意见，而是看他们提出的建议意见管不管用、有没有效果。因此，群众诉求的处理是提高工作站公信力、增强群众认同感的重要支点。尽管法律规定人大代表不直接处理问题，但并不是说不解决问题。对代表在工作站接访受理的群众的意见和诉求，一方面，人大代表要把群众意见有序地反馈到国家机关，并抓好跟踪督促，确保落实和解决，及时回应群众关切;另一方面，要完善办理机制，比如督办制度、责任追究制度、意见反馈制度等，使群众意见件件有回应，事事有结果。endprint