基于制度变迁理论的农民工养老保险发展路径研究

吴­雪，周晓唯



基于制度变迁理论的农民工养老保险发展路径研究

吴­雪，周晓唯

（陕西师范大学 国际商学院 陕西 西安 710119）

随着城镇化速度的不断加快，大批失地农民开始涌入城市，不断壮大农民工队伍，农民工养老保险问题也随之突显。农民工养老保险制度的发展经历漫长历史岁月，制度变迁进程的加快，使得农民工养老保险制度逐渐落实，农民工的养老问题得到了制度保障。在制度变迁的过程中，农民工养老保险受文化程度低、收入水平较低、转移接续程序复杂、法律不健全等问题制约，农民工加入养老保险制度的积极性受挫。文章提出从制度变迁过程中变迁主体、政府职能、工会组织、企业责任、制度衔接五个方面完善农民工养老保险制度发展路径。

制度变迁理论；农民工；养老保险制度；发展路径

一、农民工数量的不断增加

自改革开放以来，我国城镇化速度发展较快，城镇化率突破50%。1978-2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提高至53.7%，以平均每年1.02个百分点的速度增长；城市数量从改革开放初期的193个增加到658个，建制镇数量也由2173个增加到20113个。预计城镇化率到2020年将达到56%，城镇常驻人口也将达到8亿左右，2050年前后达到70%左右，我国城镇化初步建成。城镇化发展进程中最突出的问题就是失地农民数量的增加，这些失地农民大部分选择去城市中打工，从事体力劳动，维持生计，逐渐加入成为农民工群体。表1反映了2008-2013年的六年间农民工数量增加情况，可以明显看出农民工数量呈逐年增加趋势，农民增加工数量4千万左右，增长近20%。截止2013年，农民工的总人数近2.7亿，其中外出农民工占多数，约为1.7亿。由此可见，农民工群体是城市发展不可或缺的力量，关注农民工的社会保障问题意义重大，尤其是农民工的养老保险问题刻不容缓，农民工养老保险发展路径需要逐渐完善。

表1：2008-2013年农民工数量变化情况表 （单位：万人）

二、农民工养老保险制度的变迁及发展

（一）1949-1978年农民工养老保险政策雏形初现

1951年2月《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布，标志着中华人民共和国的国家保险模式在大陆的确立。“劳动保险的各项费用，全部由实行劳动保险的企业行政方面或资方负担，其中一部分由企业行政方面或资方直接支付，另一部分由企业行政方面或资方缴纳劳动保险金，交工会组织办理”，这项规定使得我国的保险事业在法律意义上得到真正确立。新中国成立至改革开放之前，我国的经济发展主要侧重于重工业的发展，工业化及城市化的进程中排除了从农村流动到城市的生产劳动者。计划经济体制限制下，国家为了适应高消耗、高积累的粗放型重工业优先发展策略，政府采取一系列区分城市与农村的措施，如政府实行限制农村生产要素自由流动的人民公社制度、对农产品的销售采取统购统销制度、城市劳动工资控制程度以及限制劳动力资源、人口在城乡和地域间自由流动的户籍制度，使农业劳动者失去财产权和自身劳动力的支配权，将他们与农村和土地紧紧捆绑在一起，这个时间的农业劳动者一般都依靠家庭养老和土地养老[1]。这些政策的实施使近代中国农民工养老保险的发展道路并未得到发展与重视。

（二）1978年至2000年农民工养老保险政策的发展

1978年改革开放以来，从农村流入城市的劳动者逐渐摆脱束缚，大量的涌入城市，从事各种行业，这使得中国迎来了前所未有的“民工潮”，社会景象一片欣欣向荣。进入80年代社会对待农民工群体的呈现排斥态度，甚至是消极的打压态度，政府对于“民工潮”开始实行管制政策，并对其实行“进厂不进城，离土不离乡“的措施，农民工群体迫于生计只能默默承认国家政策。到90年代中期，一些关注农民工群体的学者，逐渐呼吁政府关注农民工的社会保障和权益问题，国家也陆续颁布一些有关于养老保险政策的文件，农民工的部分保障在相关文件中也有初步呈现。1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，虽然强调决定适用于全民所有制企业，只提及对集体所有制可参照实施，但是可以被视为是改革开放以来国家出台的第一份与农民工相关的重要文件。此后，国务院又陆续出台《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确事业单位及国企的养老保险制度参保对象，标志着我国养老保险制度迈入新阶段，农民工群体的养老保险政策也将要迎来新希望。在1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中，历史性的提出了统一企业职工的养老保险，并强调要逐渐扩大养老保险的覆盖范围。《决定》中虽然对城镇个体经营者只强调逐步，未提及农民工养老保险的办法，但是这为地方政府制定农民工加入养老保险体系提供政策的支持。广东省率先将建立法律劳动合同关系的农民工群体纳入该省城镇养老保险体系。随后国务院又陆续出台一些政策，1997年以后陆续颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，将个体工商户和城市灵活就业的人群纳入养老保险制度的范围之中，农民工的养老保险有了政策的依据。

（三）2000年以来农民工养老保险政策的逐渐完善

2001年国家开始陆续出台一系列关于农民工的相关保障政策。2001年国务院颁布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》规定“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人帐户并计息，凡重新就业者，应接续或转移养老保险关系”，这项规定真正将部分农民工群体纳入养老保险制度之中。2005年《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的颁布，将农民工群体明确纳入养老保险制度之中。随后2006年颁布的《关于解决农民工问题的若干意见》中要求积极稳妥地解决农民工社会保障问题，使得农民工的养老保险受到越来越多的关注。2009年关于《农民工参加基本养老保险办法（征求意见稿）》的出台，代表着国家对于农民工养老保险的态度发生质的变化，但是最终的政策依然没有出台，只是将农民工的养老保险划入十二五规划之中，养老保险的改革向着城乡统筹的方向发展。2011年国务院开始正式启动城镇居民社会养老保险试点。2012年全国所有县级行政区开始响应中央的政策，全部开展新型农村和城镇居民社会养老保险工作，养老保险制度基本上实现了全民覆盖。2014年《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的颁布，“非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险”这使得农民工的养老保险真正得到落实。但是，农民工这一特殊群体的养老保险制度想在现实中真正落实，使所有农民工的养老都能得到保障，还需要在制度的变迁中不断完善。

三、农民工养老保险制度发展的困境分析

（一）农民工收入低不稳定，养老保险参保率低

在我国农民工群体的工作地点不确定， 收入低且流动性强。他们工作主要是依靠熟人介绍的方式，如经常合作并熟悉的工头在何地承包工程， 他们便去那个地方打工，如其厌倦某一地方的工作，便会选择新的地方工作，所以他们不愿意缴纳养老保险。根据国家统计局统计数据显示：截止2013年底，我国仅有近18%的农民工选择加入城镇职工养老保险制度，并且不同行业之间的养老保险待遇水平差异较大，通常情况下建筑业余餐饮业的农民工参保率较低；2009年农民工每月平均收入为1417元，2012年为2290元，截止2014年农民工月平均收入增长到2864元，虽然农民工的月均收入在逐渐提高，但是除去基本的生活花费、子女受教育费用及赡养父母等费用外，所剩的余额无力缴纳养老保险，参保率低。此外，有一些农民工不知道自己是否缴纳养老保险，也不了解养老保险政策的实质意义[2]。农民工群体一直处于社会的弱势地位，包括在加入养老保险制度时依然处于弱势，如果农民工缴纳的养老保险资金遇到风险就会很难抵御。所以，农民工宁愿选择将储蓄存入银行以保值增值，也不愿缴纳可能存在风险的养老保险，导致农民工养老保险参保率低。

（二）农民工流动性大，异地转移接续程序复杂

由于农民工自身具有流动性大的特点，再加之不同地区之间的政策存在差异，很多农民工在所从事劳动的省份参加养老保险，当他们的工作结束后，到另外一个省份从事工作，他们的养老保险关系很难在其他省份接续。尽管新《办法》规定农民工的养老保险可以转移和接续，但是目前接续问题面临极大困难，接续手续繁琐，即使农民工在同一个省市的不同地区之间工作，养老保险的转移都具有一定的困难，由此可见，跨省、市转移愈发困难[3]。如长春市人力资源和社会保障局规定：在长春市参保的农民工可以办理养老保险关系异地转移。但由于办理关系转接的程序复杂，多数农民工没有精力办理，为避免由于转移失败带来不必要的经济损失，农民工往往选择不参保，所以当农民工转到其他异地城镇就业或者回到家乡务农时，农民工养老保险的异地转移成为一个大难题[4]。这也导致了农民工养老保险退保人数居高不下，同时也影响了农民工参加养老保险的热情。

（三）制度与法律对农民工的保障不足

农民工养老保险上缺乏有效的激励机制，导致农民工参保的积极性不高。再加之农民工养老保险法律法规还不够完善，农民工养老保险问题已经成为我国经济与社会发展中不容忽视且不能回避的现实问题。在《中华人民共和国劳动法》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《社会保险费征缴暂行条例》等相关的法律法规中，农民工群体只是被笼统地纳入其中。对于农民工群体而言， 这些具有保障自身利益的养老法律， 只是书面的、线条的法律，实际上缺乏可操作性[5]。此外，近几年国家和地方不断制定和完善保障农民工利益的政策，但是多数都成为一纸空文，在实际操作中存在严重的执法不严和管理疏漏现象。农民工养老保险相关制度与法律滞后，导致农民工在维权的道路上申诉无门，严重影响农民工的参保意愿。

（四）部分企业逃避为农民工缴纳养老保险的责任

一部分企业为降低用企业成本不愿为农民工缴纳相应的养老保险费用，农民工处于工作诉求也不敢主张权利[6]。按照相关规定，对于农民工养老保险，用人单位应该承担12%的缴费比例，但是现实中大量雇佣农民工的企业都尽量逃避缴纳农民工养老保险保费。由于农民工数量较大，劳动力市场供大于求，农民工为满足最基本的物质生活，害怕失去工作机会，不敢向用人单位争取自己的养老保险及其他保险的权利，这样给用人单位提供便利渠道，他们在雇工时提出不缴纳社会保险的条件。也有一部分企业是为了降低生产成本，寻找各种理由及借口拒绝为农民工缴纳相应保险，这些用人单位为推脱责任，不与这些农民工签订正式的劳动雇佣合同。总之，企业对于农民工养老保险的责任不够明确，更没有相关的法律予以纠正，导致一些企业即使违规、不承担义务也没有明确的法律法规对其进行惩治，使得企业在履行责任的过程中经常不给农民工缴纳养老保险等费用，这成为农民工养老保险发展中的一个重要的障碍[7]。

四、制度变迁中农民工养老保险制度的完善路径

（一）变迁主体在农民工养老保险制度发展中作用机制

制度变迁的主体是指对制度变迁有意施加影响的行动主体，变迁的主体并不一定是制度的直接设计或者摧毁者，政府、阶级、利益集团、企业、组织、社会团体或者是个人都可以是制度变迁的主体。根据制度变迁主体的差异可以分为诱导性制度变迁和强制性制度变迁。诱导性制度变迁主要是现行制度的变更或替代，是由个人或者群体在响应获利机会时所自发倡导、组织和实行[8]。强制性制度变迁是由政府命令或法律引入和实行。农民工养老保险制度的变迁主体，可以视为政府、组织、企业与农民工个人等的合力推动着农民工养老保险制度的变迁。这些主体的合力在推动养老保险制度变迁时遵循着制度主体在制度变迁汇总的行动过程模式，在对现有的养老保险制度进行观察与比较，养老保险制度的各个主体向着一致的方向“发力“后做出对制度的评价，并且形成基本一致的认知，确定养老保险制度变迁的目标后对制度变迁的方式进行选择，参与养老保险制度的博弈的是多个行为主体，这些力量对比取决于各个变迁主体所掌握的“权利”的大小，最终促使养老保险制度的变迁目的达成。明确变迁主体在农民工养老保险制度发展中作用机制，有利于农民工养老保险制度的完善与发展。

图1：制度主体在制度变迁中的行动过程

（二）强化政府在农民工养老保险制度变迁中的职能

我国农民工养老保险制度的发展经历漫长的过程，政府职能在农民工养老保险制度变迁中有着重要的作用，强化政府职能，有利于促进农民工养老保险制度发展与变迁的进程。政府必须明确自身在农民工养老保险制度变迁中的职能与地位，尽可能减轻农民工的养老负担，缓解农民土地的承载力，实现土地的集约化，加快我国城乡一体化的进程。政府职能的履行及强化，有利于实现养老保险制度的“安全网”保障作用。政府应该建立公共财政体系，加大对农民工养老保险的补贴力度，将公共财政资金以适当的比例用于社会保障的建设，这样农民工养老保险才能有财政的保障。随着农民工养老保险制度的改革，国家对于农民工养老保险的重视增加，农民工的养老保险水平逐渐提高。政府为提高农民参保意识，增加农民工对养老保险制度的信任，应该积极对农民工开展宣传养老保险重要性的教育活动，让农民工更加了解养老保险的养老保障作用，提高农民工维权意识提高其对社会养老保险的参与，号召农民工参加养老保险。在农民工养老保险制度的变迁中，政府为增强农民工对于养老保险相关政策的了解，应强化公共服务的职能，发动地方政府定期组织到基层开展农民工养老保险的知识普及讲座等活动，使广大农民工明确参加养老保险的益处。同时政府应向用人单位普及国家的激励措施，如国家鼓励用人单位为农民工办理基本养老保险而制定的各种优惠政策，这样可以在调动农民工参加养老保险积极性的同时，增强用人单位的社会责任感[9]。由此可见，强化政府职能在农民工养老保险制度变迁中的作用，有利于增加农民工对养老保险认识，增加其参保的积极性；有利于企业主认识观念的改变，更好的保障农民工的权利。

（三）加强工会在养老保险制度发展中的维权作用

从国家的长期发展来看，工会长期以来保护的对象是城镇职工，在城乡流动的2亿多农民工一直被视为农民，在工会的保护范围之外。改革开放之初，各级政府过于重视经济的发展，片面追求GDP的增长，政府担心工会对企业的发展带来不利的影响，从而忽视工会建设，甚至取消一些工会。2001年《工会法》做出将工会是劳动者利益的代表者和维护者的修改，这在法律上肯定了工会的作用。随着农民工队伍的逐渐壮大，农民工的问题日益得到全社会的关注，2003年开始，农民工工会开始在全国各地建设，同年全国总工会也宣布要尽最大可能组织农民工加入工会[10]。自此农民工的工会成为代表农民工利益，为农民工维权的组织。2004年“中央一号文件”的颁布，不但承认农民工属于工人阶级这一事实，同时肯定农民工在经济发展中的重要地位，强调更多农民工加入工会，这对于维权实力单薄，有冤无处申的农民工来说，是一种福音更是一种权利的实现，越来越多的农民工开始加入工会组织。广大农民工加入工会不仅对农民工自身有着维权的重要意义，对建立和谐社会也起着积极的作用。农民工工会组织员工通过职工大会等形式参与企业管理，切实维护好农民工在劳动就业、收入分配、安全卫生、社会保障及技术培训等方面的权益。对于农民工群体来说，养老问题是亟待解决的主要问题之一，工会在农民工养老保险制度发展中的维权意识随着工会的不断发展逐渐受到重视。工会应参与企业养老保险方案的决策与制定，加强对农民工的法律宣传与援助，为农民工争取更多的权利与利益，所以农民工养老保险制度发展中的工会的维权作用不可小觑，应该逐渐加强。

（四）落实企业在农民工养老保险制度发展过程中责任

企业应立足于长远发展，适时提高农民工的工资和福利待遇，提高他们的工作积极性，为企业的发展做出贡献。国家应该建立健全规范的企业监管机制，确保我国养老保险制度公平的实现，中央及地方政府应发挥各自的监管职责，以保证农民工的权利受到法律的保护。在我国政府作为养老保险基金的管理主体，不应该承担基金运营的职责，更多的应该加强对基金投资主体进行监督与管理，明确政府的监管职责，实现养老保险基金投资方式多样化，确保基金运作的安全性[11]。政府必须加强对企业的监督管理，应该严格查处那些不履行对农民工缴纳养老保险的用人单位，加大对这些单位的处罚力度，并且制定相应的政策，明确处理主体和处罚方式，对于那些屡教不改的企业，不但加以经济上的处罚，更应该通过社会媒体的力量对其进行曝光，将其列入不诚信“黑名单”，对于情节特别严重的企业应该考虑吊销其营业执照，强制企业责任的落实。作为企业自身来讲，不能依赖于国家强制履行企业责任，应该自觉的履行企业对农民工的社会保障、最低工资标准、劳动教育培训等方面的责任。企业为获得更多的利益，长远发展的需要使企业在农民工养老保险制度中责任意识不断加强，更多企业已经将农民工视与企业成长息息相关的利益者，开始树立“以人为本”的经营理念，尊重农民工的人格，给予其更多的话语权，在雇佣农民工时与其签订法定的劳动合同，对其进行适当的岗前培训，为其缴纳养老保险等。企业责任在农民工养老保险制度发展过程中不断加强，可以促进农民工工作的积极性，有利于企业经济效益的实现。

（五）简化农民工养老保险制度异地衔接手续

2010年1月1日新施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，农民工在城镇之间流动就业或间断性在城镇就业，只要参保缴费并达到规定条件，与城镇职工享受同样的养老保险待遇。这一规定的颁布在允许了农民工养老保险跨地区转移。但是农民工养老保险跨地区转移接续在实际操作过程中，由于部分省份之间的统筹层次较低，各地区之间的信息化程度不高，尚未形成跨地区的养老保险网络，目前都是采取分散的省级管理模式，所以农民工的养老保险转移接续的手续复杂，办理的时间较长，严重影响农民工参与养老保险制度的积极性，不利于农民工养老保险制度的发展。所以，国家要从根本上解决农民工的养老保险转移接续问题，建立一个完善农民工养老保险关系跨地区转移机制显得十分必要。这种跨地区转移机制要从根本上维护农民工的利益，统筹考虑转入地与转出地之间的资金平衡及中心城市的人口承载能力，同时要明确各地经办机构事权责任和经办规程，尽量简化转移接续的程序，凡本人申请、经社保或农保机构批准的农民工均可办理养老保险关系跨省跨制度转移接续[12]。建立全国统一的社会保障计算机服务网络，可以将社会保险登记缴费卡的号码与农民工的身份证号设计为相同数字，衔接身份证查询与养老保险账户管理系统，农民工可以随时随地查询养老保险账户的收支情况，这样不但有利于提高农民工的积极性，还可以增加农民工对养老保险制度的信心。农民工养老保险的异地衔接手续的简化，可以提高农民工对于养老保险制度的保障作用的认识，增加农民工对养老保险制度的信心，促进农民工养老保险制度的发展。

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Research on the development path of endowment insurance of migrant workers Based on the Theory of Institutional Change

WUXUE, ZHOU XIAOWEI

With the urbanization process accelerating, a large number of landless peasants come into city, followed by the highlighted migrant workers endowment insurance problem. After a long history of development, the migrant workers endowment insurance system has been gradually implemented due to the accelerating of system reform, providing system guarantee to the issue of migrant workers pension. However, low level of education, low income, complex transfer and renewing processes, and imperfect law have sapped the migrant workers’ enthusiasm to join the endowment insurance system. This paper proposes the path of development of endowment insurance system of rural migrant workers in five aspects: the main part of the institutional change, the functions of the government, trade unions, enterprises, and responsibility system.

Theory of Institutional Change; Migrant Workers; Endowment Insurance System; Development Path

F323.6

A

1008-472X(2015)03-0024-06

2015-01-23

教育部人文社会科学规划基金项目（13YJA630079；西安市社会科学规划基金课题(15S07)

吴 雪（1986-），女，吉林白城人，博士生，研究方向：社会保障制度、制度经济与法经济学；

周晓唯（1963-），男，陕西西安人，教授，博士生导师，研究方向为制度经济与法经济学。

本文推荐专家：

刘育红，西安财经学院，副教授，研究方向：发展经济学,经济理论与政策研究。

睢党臣，陕西师范大学国际商学院，教授，研究方向：社会保障制度，公共财政。