国外社会救助改革及其借鉴

国外社会救助改革及其借鉴

20世纪90年代以来，世界很多国家的社会救助制度都在主动或被动地进行改革，既有英美等发达国家基于减少财政负担的改革，也有拉美中等发展程度国家和南非等发展中国家的社会救助扩张。这些不同背景和目的的社会救助改革及其经验，可为当代中国的社会救助体系改革提供多角度参考和借鉴。其中，英国既是国家福利型社会保障模式（强调社会福利的国家责任）的典型国家，又是最早建立社会救助制度的国家；美国则是自保公助型社会保障模式（强调自我保障）的典型国家，且拥有世界上最复杂的社会救助体系；拉丁美洲中建立社会救助的国家如智利、巴西、阿根廷、墨西哥等国，经济发展程度处于发展中国家的最高水平行列，同时也面临经济转型与社会整合的挑战，在经济发展与社会改革上与我国具有很多相似之处；南非是非洲的一个典型样本，发展程度虽落后于我国，但其社会救助受制于社会保险不健全等弊端可为我国提供另一种性质的借鉴。

英国、美国的社会救助改革及特点

（一）英国当代的社会救助改革

英国是现代社会救助制度的发源地，社会救助制度在英国福利制度中也居于非常重要的地位。20世纪70年代以来，英国经济发展速度减慢，社会福利支出却快速增加，面对巨大的财政压力，英国开始进行社会救助改革。1996年确立的改革目标是：把福利分配给最需要的人、激发个人责任感、提高就业和储蓄的积极性。1997年布莱尔政府执政后，开始按照“第三条道路”思想进一步改革。其具体指导思想是强调权利和义务的对等，提出“不承担义务就没有权利”的口号；通过促进就业来使受助者获得和增加社会保障，强调教育和职业培训的重要性；国家、社会组织和个人都应投资参与社会福利的供给。这个阶段，英国对社会救助进行了一次最大的改革：引入目标定位管理的要素，在全民范围内大幅提高救助的资格条件，以期缩小给付范围，减少给付压力。

1998年开始实施的“从福利到工作”计划，对失业救济金的发放政策进行改革，力促失业者重返就业市场。2003年10月又将“最低收入保障”改造为“养老信贷保障”，同时又引入一个“养老信贷储蓄保障”，后者主要是给予那些有65岁以上老人的家庭以税优政策。概言之，英国社会救助当代改革的要点是“从福利到工作”，目的是减轻政府财政压力，调动人们工作积极性。具体特点主要有：

1. 指导思想转变。将原来强调从需要出发设立福利项目和确定福利水平改为从经济支持能力出发，按照资金供给可能性确定福利水平，强调权利和义务的对等，变消极福利为积极福利。

2. 管理方法转变。在社会救助对象的定位上强调目标定位管理，将不具备工作能力的人作为社会救济对象的主体，对福利依赖的高风险人群（失业的年轻人、单身父母、长期失业者以及残疾人）严格失业救济申请条件，实施促进就业的系列政策。

3. 重视政策创新。例如针对严重长期失业群体实施的促进就业的“新政策措施”，以及强调“为工作付报酬”计划，该计划包括引入国家最低工资、下调所得税的起征费率、下调国家保险缴费的门槛、以工作家庭税收信贷取代家庭信贷等。

（二）美国的社会救助改革

美国的社会救助制度，又称公共救助或福利补助，始建于20世纪30年代。在这以前，美国政府所担负的救贫责任极少，直到1930年代和1960年代，经由“新政”和“与贫穷作战”，救贫措施出现了扩张，并促使政府在救贫工作中承担责任。美国主要采取项目救助方式，具体分为现金救助和非现金救助两大类项目。现金救助主要包括补充性保障收入和贫困家庭临时援助两个项目。非现金救助类似于专项救助，主要由食品券、医疗补助、住房补助、儿童营养、就业与培训、贫困家庭子女教育等项目组成。

随着福利开支的日益庞大，迫于公共舆论及财政负担的压力，自20世纪80年代开始，美国对社会救助制度进行了一系列重大改革，提倡“工作福利”理念，其原则就是：以工作换取福利。改革中影响比较深远的是克林顿时代通过的《个人责任与就业机会调整法案》，该法案废除了自1935年起施行、被视为“福利”同义词的“未成年儿童家庭援助”，代之以“贫困家庭临时援助”，还修订了“补充性保障收入”“儿童营养计划”“社会服务综合补助款”等福利措施。美国当代社会救助改革的主要特点是：

1. 模式转变。美国救助的模式从1960年代后扩张型补救模式回归到严格的有限救助模式。对救助对象增加了限制条件，缩减救助范围及持续时间，重点救助无劳动能力贫困者。

2. 对有劳动能力贫困者的救助理念更重视“工作”的价值和提倡“自立”精神。由“失业福利”转向“工作福利”，对其采取“胡萝卜加大棒”的政策。“胡萝卜”政策指激励社会救助对象积极外出工作，例如通过“工作机会与基本技能训练方案”，提供教育、训练和就业服务给福利领取者。此外，政府还要提供儿童照顾和其他支持性的服务，来支持准备和已经去工作的人。1998年开始政府还引入“资产建设”方法帮助低收入者脱贫。“大棒”政策指通过严格受助条件、控制费用增长和增加制裁措施把受助者“赶出”家门，寻找工作。

拉美国家的社会救助改革及特点

拉美社会保障的总体水平在发展中国家中是最高的，然而却以面向中高收入者的养老保险为主体，瞄准贫困群体的社会救助只是边缘性制度，覆盖范围极为有限，且以临时救助为主，带有残补的性质。

1980年代初，拉美遭遇了严重的经济危机，整个80年代被称为“失去的十年”，这一时期贫困群体人数大增。1990年代中后期，在贫困与弱势群体问题依然十分严峻的状况下，由于社会保险和传统的边缘性社会救助均无力应对，拉美各国不得不尝试改革传统的社会救助。受发展型社会政策的影响，巴西和墨西哥率先实施了社会救助改革并建立新型社会救助项目，后来拉美其他国家也纷纷仿效。新型救助项目的代表包括巴西的家庭补助计划、墨西哥的机会计划、厄瓜多尔的人力资源发展计划等。这些项目为贫困家庭提供现金救助，但要求受助家庭进行人力资本投资，包括保证儿童营养、送孩子上学、定期到医疗机构接受服务等。这种附加条件的现金救助也是拉美首创，它关注受助人的某些特别行为和行动事项，必须以符合预定条件为前提，所提供的资金支持必须用于特定用途，如适龄儿童教育、恢复生产等。出于维护“可持续生计”、提高“可行能力”的考虑，这种救助计划寄望于提升受助人个人能力，并改变其行为方式，以此实现长期的减贫、脱贫和能力建设，而不以一般的生存需求为导向。拉美社会救助改革最突出的共同点是，通过有条件的现金转移支付赋予社会救助促进人力资本发展的功能，生存救助与发展救助并重。具体包括：

1. 救助价值引入“发展”理念。

改革注重从人的全面发展、生活质量等来考察、分析和测量贫困问题，从维护“可持续生计”、提高“可行能力”的角度救助贫困者。

2. 救助方式改变。用有条件的现金转移支付的方式部分取代传统的现金和食品援助，其附加条件一般是促进家庭在人力资本的投资，着眼长远。

3.将救助单位由个体转变为家庭。救助金不再针对个体而是针对家庭发放，并注重加强家庭中弱者的地位，如墨西哥、智利等国，都是通过母亲来领取救助金。

南非的社会救助改革

南非是非洲最强的经济体，贫富悬殊是其经济发展面临的较大问题。过去在种族隔离制度下，以白人群体为主的社会保险业比较发达，而广大黑人由于就业率低、收入水平低，参与社会保险比例很低，同时社会救助制度具有种族歧视性质。1994年，南非实现种族平等的民主变革，社会保障制度也相应进行改革，并把扶贫和对老、残、未成年人的救助列为社会发展的重点。2003年，南非政府通过《失业保险法修正案》，2004年，通过了《南非社会保障机构法》和《社会救助法》。近年来，政府又相继推出“重建与发展计划”“增长、就业和再分配计划”“加速和共享增长倡议”等，并于2007年提出建设“发展型国家”的理念，强调加快经济发展，妥善解决贫困、犯罪等社会问题。南非的社会救助是一个完全由政府承担责任的体系。除家庭寄养项目外，其他项目都要接受家庭经济状况调查。2009年，南非政府用于社会救助方面的支出为800亿兰特，约占GDP的3.5%，这种以现金救助为主的福利性救助，大大降低了贫困发生率，促进了社会稳定，刺激了国内消费。

南非社会救助改革的重点是扩大救助覆盖面，对无劳动能力的贫困者进行普遍的救助，并特别重视贫困及残疾儿童的生存救助与发展救助。但是，改革后的南非社会救助也存在一些问题：（1）家庭经济状况调查不严格，存在欺诈行为。（2）救助覆盖面窄，有漏洞。一些不属于残障人士、老年人或未成年人的贫困者得不到救助，如失业的成年人不能领取救助。（3）社会救助之外的其他社会保障制度（如社会保险）不发达，难以形成制度合力。

国外改革对我国完善社会救助制度的启示

尽管国外的社会救助制度改革及经验因国情不同并不都适用于我国，但仍可为我国的社会救助制度改革提供一些重要的借鉴和启示。

首先，必须加快社会救助的法制化进程。不论是英美发达国家还是南非等发展中国家，都非常重视社会救助的法制建设，大多设有专门的《社会救助法》。可以说这是普遍的国际规则。我国的社会救助法长期缺位，现在虽已出台了《社会救助暂行办法》，但立法进程还需加快。只有通过立法程序才能使公民的社会保障权利从应然走向法定，进而成为公民的现实权利。政府负有保障与改善民生、援助困难群体与不幸者的责任，必须有法律来规范，来对社会救助行为进行强力约束。

其次，重视有劳动能力贫困者的发展性救助。社会救助中最令人担忧的福利依赖来自于有劳动能力的贫困者。当代世界反贫困的价值理念日益从生存救助转向发展性救助，从消极救助变为积极救助，强调发展性扶贫和可持续生计的构建。如英美等国“从福利到工作”和“以工作换福利”的理念，拉美国家的从维护“可持续生计”、提高“可行能力”的角度来救助贫困者的做法等。我国社会救助也应更新救助理念，注重发展性和可持续性。低保救助是我国社会救助的核心制度，但更多属于事后的消极救助，在帮助贫困者脱贫方面效果不理想。改革该制度，一方面，应把贫困家庭的儿童就学和青少年的教育摆在重要的位置，使其避开贫穷的代际传递；另一方面，通过提升人力资本、寻岗协助、创业辅导、交通补贴、家人照看服务等方式帮助贫困者积极就业或创业，努力脱贫致富。此外，也可积极引入“资产建设”方法，帮助贫困者积累资产，致力于长期发展。

再次，构建综合性社会救助体系。从国际经验来看，社会救助应是一个综合体系，其目标定位和救助内容既应覆盖最低收入者，也应适当救助濒临贫困的边缘户。指望城市低保一种制度来完成所有这些反贫困目标是不现实的，故而应从构建综合性社会救助体系的角度对其重新进行目标定位和内容整合。重构的选择上，一种是将低保的救助对象缩减为无劳动能力的贫困者，对于有劳动能力却临时或长期失业的贫困者则整合已有的失业扶助政策构建独立的失业救助制度加以救济；另一种是上述两类贫困者都由低保覆盖，但在救助的具体方式上做差异化处理。对于无劳动能力的贫困者，可在分类施救的基础上加以长期救助；对于有劳动能力的贫困者重在突出救济的临时性，加强就业促进、脱贫致富的帮扶与督促。而对于贫困边缘的中低收入户的救助则应在低保制度之外，整合或加强住房、医疗、教育、司法等专项救助制度、引入“资产建设”等新方法来加以解决。

最后，整体推进社会保障制度建设。社会救助与社会保险、社会福利构成一个完整的社会保障体系，三者之间有着密切的互动关系，单靠其中某一种制度都无法为国民构建长远的安全与保护。因此，我们必须整体性推进社会保障制度的建设，在构建完善的社会保险制度的基础上推进社会救助的制度建设和管理工作。当前特别在失地农民、农民工的社会保险与社会救助、失业保险与失业救助的衔接等方面要加大整合力度。社会救助作为缓解贫困的重要制度安排，稍有不慎就会付出不小的社会代价。我们必须高度重视国际经验，并结合国内实际条件，有序推进中国的社会救助制度改革和整个社会保障体系的完善。

（钟玉英）