破解农村养老难题的生动实践——东平县农村幸福院考察调研报告

甄炳亮 张晓峰

破解农村养老难题的生动实践
——东平县农村幸福院考察调研报告

甄炳亮 张晓峰

编者按：本调研报告得到民政部领导的重视和肯定。8月24日，邹铭副部长在该文上批示：东平县委、县政府高度重视农村养老服务体系建设，以农村幸福院建设为抓手，探索农村养老服务新模式，注重统筹多方主体共同推动，注重自办自管互助，注重长效机制建立和可持续，值得充分肯定，应予宣传推广，同意所提建议。

8月13～14日，我们到山东省东平县专题考察调研了农村幸福院情况。调研期间，听取了东平县委、县政府和有关部门的工作汇报，实地参观了农村幸福院，与相关人员进行了座谈交流。总体感觉是：东平县从2013年起，以“老人开心、子女安心、政府放心”为目标，以“政府推动、村级主办、互助服务、社会参与、民政监督”为原则，探索出了符合县情、乡情、村情的“村居养老”的农村幸福院新模式，顺应了形势发展，有效破解了农村养老难题。

一、积极稳妥，有力推动，历经三个阶段

尊老敬老爱老是全社会的共同责任。近年来，东平县本着先易后难、积极稳妥的原则，顺势而为、率先而为，分步推进农村幸福院建设。

一是先试先行起步。为推动工作顺利开展，启动之初，县政府出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》《关于推进农村互助养老院建设的实施意见》《东平县农村幸福院建设和管理实施办法》等文件，明确了民政、财政等22个部门的工作职责，并在用电、用水、建设等方面给予收费减免。县级财政在上级没有扶持政策的情况下，加大了资金投入，按照幸福院建设规模给予5～10万元不等的建设补贴，并对幸福院运行中的水电暖等公共费用进行补贴。同时，把幸福院建设列入乡镇（街道）和各有关部门科学发展观考核体系，设立专项资金用于奖励进度快、标准高、运行好的乡镇（街道），有效激发了农村幸福院建设的积极性。在充分调研的基础上，先期选择了23个交通便利、村集体经济好、班子凝聚力强、群众养老需求大的村进行试点。试点村的老年人在逐渐接受这一新型养老模式后，享受着幸福院带来的乐趣和便利。试点村的示范效应带动了其他村的建设热情，在山东省农村幸福院建设现场会之前，已建成47处，2013年年底快速发展到100处。

二是强力推动扩规。在试点成功的基础上，2014年，县委、县政府把农村幸福院建设列为全县为民实事。县政府连续召开了农村幸福院建设推进会、农村幸福院建设现场交流会两次会议。制定下发了《东平县2014年农村幸福院建设实施方案》，与各乡镇（街道）签订了责任书，把建设任务层层分解，确保责任到位、工作到位、落实到位。联合县督查局、纪工委组成督导组，深入幸福院建设一线，逐村跟踪督导，对乡镇（街道）幸福院建设情况一月一督查、一季一通报，对查摆出的问题及时反馈给乡镇（街道），在进度推进、调动积极性等方面起到了强大的推动作用。各乡镇（街道）因势利导、强化措施，加快推进幸福院建设。彭集街道将幸福院建设纳入村级工作“擂台赛”，在科学规划的基础上，确立了“串式”发展思路，沿331省道、105国道建设了幸福院26处，有幸福院的村占到全街道行政村的一半。新湖镇通过出台文件、召开会议、专人督导、现金奖励、对上争取等措施，建成了15处幸福院，每建成一处幸福院，镇政府统一配备用品和设施。接山镇根据各村实际，采取家办、捐办、联办、社区办等多种方式建设了18处幸福院。2014年年底，全县完成200处幸福院建设，增加养老床位5000余张。

三是提标扩面规范。2015年，县政府继续把农村幸福院建设运行列为为民实事，既增加数量、扩大规模，更重视管理、注重运行。农村幸福院作为新生事物，一种新型养老模式，在运行方面并没有可以借鉴的成熟经验，只有在实践中不断摸索完善。针对幸福院运行方面存在的问题，县民政部门在大量调研的基础上，依据上级文件精神，查阅相关资料，并结合本地实际，起草并提请县政府出台了《东平县农村幸福院运行管理办法》，对农村幸福院的运行管理从服务分类、办理程序、资金保障、设施配备、院务管理、考核奖励等方面进行了细化和规范。这样，农村幸福院的运行管理得到了保障，活力和吸引力大大提高，使更多在家的老人走出家门到幸福院活动，提升了农村老人的幸福感和归属感。截至2015年6月，全县农村幸福院已达到257处，占行政村总数的1/3。目前，已建成的幸福院80%以上都实现了正常运行。农村幸福院真正达到了“老人开心、子女安心、政府放心”的效果，成为东平人民最值得点赞的工程。

二、攻坚克难，有序发展，突出四个关键

为确保农村幸福院建得起、用得上、管得好、推得开，东平县在推动农村幸福院建设工作中突出了以下四个关键点：

一是人从哪里来？农村幸福院的服务对象为年满65周岁，生活能够自理，无精神疾病、传染病和其他影响集体生活疾病的本村老人。在确定有长期入住需求的老人时，优先保障因子女外出务工经商或外迁出嫁等原因，身边无人照顾的独居、空巢、高龄老人。入院坚持“群众自愿、来去自由”原则，按自愿申请、村级审核、群众评议、张榜公示、签订协议、正式入住的程序进行。符合入住条件的老人，首先由本人、子女或其亲属向村委会自愿提出入住申请，填写入住申请表，同时提交乡镇以上医疗机构出具的体检证明。村委会组织两名以上的人员对申请人进行入户调查核实，对认为不符合入住条件的，当面说明理由；对认为符合入住条件的，由调查人签署意见，提交群众代表会议表决。召开群众代表会议，评议表决适宜入院老人。评议完成后，在本村显要位置进行不低于7天的张榜公示。公示期满无异议的老人，由本人和子女与村委会签订《入住协议书》后方可入住。有日间照料需求的老人，入院程序可适当简化，由村委会按本村实际情况具体实施办理。其他的老人都可以随时到幸福院进行休闲娱乐活动。

二是钱从哪里出？在建院投入上，坚持多方联动融资，激活政府、集体和社会多方面的活力，聚集多方面资源，合力共建平台。（一）政府支持。县政府在投入建设资金和运行补贴的基础上，要求每个县直部门要联系一家农村幸福院，主动在规划建设、管理运行等方面出谋划策，并给予一定物资帮助，同时结合自己的职能，对幸福院在用地、用水、用电等方面给予优惠政策。（二）村级筹措。经济条件较好的村可以采取独资建设、集体补贴的形式建设，经济条件稍差的可以整合村庄危房改造、扶贫、移民等项目资金打捆使用。例如，彭集街道安村集体经济基础好，村集体投资了200余万元新建了一处高标准幸福院，而大羊镇后魏雪村只投入了20余万元对原有校舍和办公场所进行改造用作幸福院。（三）社会帮助。农村幸福院建设为社会各界爱心人士搭建了一个奉献爱心的平台，一方面，通过社会各界爱心人士的慈善捐赠来弥补幸福院建设和运行资金的缺口。尚流泽村在“九·九”老人节联络在外人员，共同为幸福院捐赠了5万余元。另一方面，通过爱心企业家的直接投资建设幸福院。东平街道栾庄创业大户投资38万元建起占地10亩的幸福院；民政局党委委员马庆华将自己老家大羊镇杜村的房子进行了整修，配齐了室内设施，无偿提供给村里办幸福院，建起了东平第一个以个人姓名命名的幸福院。此外，积极动员村中经营大户、党团员、留守妇女、志愿者组织等社会力量都加入到服务幸福院的队伍中来，打扫卫生、种植蔬菜等，减少了幸福院运行费用的支出。

三是院落如何建？在幸福院建设上，坚持划定标准、因村制宜、注重实效的原则，充分考虑村情差异，一切从实际出发。目前已形成嫁接型、改建型、新建型等多种建设模式的幸福院。嫁接型，就是依托现有资源优势和基础条件，搞好结合，发挥资源最佳效益。州城街道南门村、梯门镇东瓦庄村幸福院就将村幸福院与村“两委”办公室、文化广场、卫生室、幼儿园建在一起，较好地满足了农村老人多方面需求，增强了幸福院的吸引力和辐射力。改建型，就是利用集体闲置资产或租用农户闲置房产建院，实现资源增值最大化。大羊镇后魏雪村利用闲置的校舍进行装修改造，然后配备必要的设施建成幸福院，让本村老人一起居住生活，实现了低成本、高效化运行；州城镇桂井子村买下了村里农户闲置的房屋进行改造，建设了一处家庭式幸福院。新建型，就是在村集体经济较好、有空闲场地的村新建院落，虽然投资大，但设计更适合老人居住，功能更加完善。例如，沙河站镇前河涯村、彭集街道安村都是利用村中空闲场地单独选址新建，高标准配备设施，让农村老人享受到全新的居住环境和活动空间。

四是建成如何管？按照以人为本、建管并重的方针，积极探索农村幸福院良性运行机制，重点推行“三化”运行管理。一是人性化管理。建立住养老人及家属多种信息台账，实行分类和动态管理，提供及时的医疗救治，定期走访检查，为老人免费参加健康保险，提供24小时保姆式服务。对有入院登记、偶尔因特殊原因不能到院的老人，建立护理员电话巡访制度，并送餐到老人家中。对有疾病、行动不便的老人，安排卫生室医护人员进行上门服务。签订“制度化”的亲情协议，约定子女现场探望、电话联系的次数；建立“亲情账本”，对子女现场探望时间、携带的礼品进行登记，每季度张榜公示，公开表扬，以此鼓励更多子女常来看望。二是精细化管理。每个幸福院都选定有一名保洁员和一名管理人员，实行分组管理，制定工作制度、工作规范和幸福院星级考核办法，对院长履职情况、活动开展情况和院民满意率进行考核，切实让老年人吃的舒心、玩的开心，享受到家庭般的温暖。三是特色化管理。为发挥农村老人一技之长，每个幸福院结合村里实际，分别规划2亩菜园，让他们在劳动中活动筋骨、增强体质，自给自足、体验乐趣。

三、生动实践，有效探索，东平县农村幸福院建设带来四点启示

真心真诚真情推动幸福院建设，就会得到群众和领导的认可。东平县农村幸福院互助养老小场所，解决了农村养老大难题；互助养老小群体，唤起了社会养老大责任；互助养老小融合，促进了农村社会大和谐；互助养老小项目，体现了养老服务大前景。总结东平农村幸福院建设的经验做法，给我们四点启示。

一是在工作指导上，只有准确定性定位，才能使幸福院运行迈入可持续发展的良性轨道。农村幸福院是介于专业机构养老和传统家庭养老之间的一种新型养老模式，虽然带有一定的福利性质，但又不同于敬老院，它所体现的是就近、经济、便捷、自由。农民“离家不离村，离亲不离情”，在互助中彼此支撑，在温存中感悟亲情，生活需求和精神慰藉都能得到满足。实践证明，要将幸福院这一新型养老模式在农村大范围推广普及，必须准确定位、灵活运用，做到“一个定性”“三种定位”，才能破除幸福院建设的种种误区，达到“穷村富村都能建，年龄大小都能进，空巢暖巢都来玩”的目标。“一个定性”是指农村幸福院是农村老年人的公益性活动场所，也就是由村委会提供给全村老年人使用的活动场地，面向全村老年人开放，是所有本村的老年人都可以享受到的待遇。“三种定位”是指农村幸福院要根据本院能够实现的功能或能提供的服务进行定位。第一种定位是同时具备生活居住、日间照料、休闲娱乐三项功能，第二种定位是只具备其中的两项功能，第三种定位是只具备其中的一项功能。县乡根据其定位实行分类管理，并进行不同层次奖补，尽量鼓励幸福院同时实现三个功能。可使幸福院更适合农村的实际情况，更接地气，让更多的老年人享受到实惠，迈入可持续发展的良性轨道。

二是在建设工作中，只有多方整合资源，才能形成联动养老新格局。

农村幸福院的运行管理主体虽然是村委会，但是由于一部分农村经济条件差，村集体经济基础薄弱，对于幸福院的建设多是力不从心，更毋提幸福院的长效运行了。但越是这样的村庄，外出务工人员越多，空巢留守老人越多，养老的需求也越大。因此，必须整合多方资源，合力共建。政府要发挥好在养老问题上的主导作用，扮演好倡导者、指导者、支持者、协调者和宏观管理者角色，通过督导检查、考核奖惩等方式，调动全社会力量参与农村幸福院建设，并促使其向规范化、制度化和健康有序的方向发展。政府各职能部门要履行好社会责任，在政策倾斜、舆论引导、资金扶持等方面给予幸福院大力支持，村级组织更要发挥好主体作用，激发内在动力，在场地、资金等方面想办法、出主意。农村幸福院要发挥好汇聚爱心力量平台的作用，充分激发社会各界爱心人士的热情，让外出务工人员、在外企业家、老人子女、志愿者等，有法想法，有路出路，有钱出钱，有力出力，共同把本村幸福院建成老人的幸福家园，形成各方合力、齐抓共管、协调联动养老的新格局。

三是在运行管理中，只有自治自由自理，才能激发起内在生机和活力。自治包含村级主办、村民自治两项内容，村“两委”发挥重要的组织和服务作用，村民民主协商幸福院建设事务和老人入住条件，这种方式，极大提高了村级班子的威信和凝聚力，调动了村民参与村庄公共事务的积极性，有效实现了矛盾化解前置化。自由体现的是幸福院灵活的运行方式和充分尊重老人权益，老人根据自己的实际情况和意愿，想住即住，随时回家自便，可以休闲娱乐，也可以就餐临休，想吃什么自己决定，想玩什么商量着来，不必像养老机构一样定时定点，定餐定量，也不必像敬老院一样受条条框框约束。自理是包含院内事务自我管理、生活起居自我料理两项内容。院民民主选举产生院长和院务管理委员会。院长在日常生活中起领导、协调、带头作用。院务管理委员会协助院长管理院内大小事务。幸福院还可以通过成立卫生保洁、生活监管、院务监督、矛盾化解等小组，充分发挥所有老人“余热”，让他们力所能及地参与到幸福院自我管理中去。在幸福院里，每位老人都有自己的事情要做，照顾好自己的同时，在参加院务管理的过程中找到存在感和价值感。

四是在理念创新上，只有互帮互动互娱，才能使农村幸福院独具特色长久长效。要将文化养老、快乐养老、工作养老、自治养老、环境养老的理念融入幸福院建设的全过程，将老年人快乐幸福养老作为幸福院建设的目标和追求，突出三个特性。互帮，即主要突出院友互助服务、亲人暖心服务、村民热心服务三个层面的服务。互动，即充分发挥入住老人的一技之长，一方面，入住幸福院的老人，在院内长期提供专职服务的，可以获得一定的经济补偿。另一方面，村委会可以为院内老人免费提供一定亩数的菜地，老人通过自给自足，减少经济负担。互娱，即为老年人提供集中休闲娱乐的场所，丰富老年人的精神生活，使老年人在日常休闲中，实现自娱自乐。东平县农村幸福院在建设过程中规划了独立的多功能活动室，活动室内设施齐全、应有尽有。同龄老人在茶余饭后可以一起交流谈心、读书看报、打牌下棋。对于紧靠文化大院的幸福院的老人，可以加入广场舞的队伍，活动筋骨、强身健体。通过互帮，形成了“人人为我、我为人人”的良好氛围；通过互动，使老年人在工作中提升了自我效能感；通过互娱，大大改善了空巢老人、独居老人的精神面貌。

（作者单位：民政部社会福利和慈善事业促进司 ）