新公共管理运动背景下行政事业单位内部控制问题研究

崔洁

摘 要：我国的经济体制改革业已进行了30多年，社会各层面企盼一个灵活、高效、廉洁的政府，在这种形势下，如何借鉴西方国家的新公共管理模式，建立适合我国国情的内部控制制度：权力监管、财务公开、加强财务管理职能和资产、资金的高效运行。

关键词：新公共管理 行政事业单位 内部控制

中图分类号：F234.2  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）08-125-03

一、新公共管理运动背景

从20世纪70年代开始，西方各国相继开始了一场声势浩大的政府改革运动，这就是新公共管理改革或管理主义范式，其对公共部门管理，尤其是政府管理的理论与实践产生了重大且深远的影响。追根朔源，西方的新公共管理兴起有其自身的时代背景。

1.当时的西方国家大多不同程度受到国内经济和政治问题的困扰，这是他们试图进行改革的直接动因。二战后，西方各国政府对社会经济生活实行全面干预，以致出现了严重的“滞胀”现象，经济停滞不前，由此带来财政预算赤字、通货膨胀、失业率高居不下，人民生活水平下降;由于政府干预太多，导致各级政府部门规模不断扩张，机构臃肿，效率低下。

2.经济全球化是新公共管理的推手。经济的迅速全球化导致竞争压力加大，为使本国在竞争中保持领先的优势，要求政府公共部门必须进行行之有效的改革。

3.私营部门率先垂范的效应催生了西方公共行政改革。私企的这种改革使其更具管理的高效和务实，积聚了更强的竞争力，成为公共部门改革的正面示范。

4.信息技术革命的兴起，是西方各国进行新公共管理的另一个重要原因。信息技术将全球经济连成—体，对整个社会的各个领域都产生了巨大的影响，这就迫使政府管理部门不得不作出应对，提高服务水平和服务质量，建立适应当代社会发展要求的灵活、高效、透明的政府。

正是适应这样的时代背景，新公共管理在英国、澳大利亚、美国应运而生，并迅速扩展。概括来讲，这场改革运动抑制了政府职能的过度扩张，更加关心政府的服务效率、效果和质量;试图充分发挥市场和社会的优势，用分权管理替代过去高度集中的组织架构，倡导运用成本—效益等市场方法来替代政府的直接管制，更加注重效率和公共组织的竞争性，以达到运用去官僚化和市场化的原则来改革政府职能机构。

中国目前正面临着与西方国家相同的国际背景，尚处于从前工业社会向后工业社会和信息化社会的过渡阶段;我国的经济体制改革业已进行了30多年，市场经济的发展也要求建立一套与之相适应的政府宏观调节机制，社会各层面企盼一个灵活、高效、廉洁的政府。西方国家的新公共管理模式与我国目前的社会变革相契合，加之其在西方发达国家的成功运用，使得它的许多措施对我国的改革有一定的借鉴意义。

2013年11月，中国共产党十八届三中全会提出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”

行政事业单位无疑是这场政府改革的主角，那么在这种形势下如何转变自身的管理运行模式，建立一套新型的内部控制制度已刻不容缓。

二、当前我国的行政事业单位内部控制存在的问题

（一）部分单位内控意识相对薄弱

很多行政事业单位领导缺乏内部控制意识，对建立健全单位内部控制的重要性和现实必要性认识不到位，抱着可有可无态度。还有的单位误把财政部门的预算当成本单位的内部控制，认为有了部门预算就万事大吉了。

（二）内部控制制度缺乏科学性、系统性，且执行不力

一是内部控制制度设置不健全、不合理。有的单位即使制定了内部控制制度，但不够系统，内容零散，对于单位的各个层面、各个阶段、各个部门、各个环节的经济活动缺乏有效合理的监督控制。二是普遍执行力不够，往往有章不循，使得内部控制成为一纸空谈，束之高阁，往往只是上级检查的时候拿出来晒晒。

（三）权利过分集中在“一把手”身上

过去对于国企、央企的管理一直强调“厂长经理负责制”，对于行政事业单位则强调“一支笔”，这些制度的实施确实曾经在一定程度上激发了单位的“活力”，原先难于决断的事情，一把手一拍板就可以畅通无阻，大大地减少了“扯皮”，减少了由于意见不统一而导致的内耗。但是，这种机制由于权力过分集中，往往使得以行政命令代替制度控制，最终变成了刺向国有经济的利器，使雄厚的国家资本或国家资源遭到了疯狂的掠夺，滋生了非常复杂的腐败问题，为社会长远和谐发展埋下了祸根。

（四）财务控制不合理

1.经费支出预算控制不到位。行政事业单位对于行政经费的支出，预算编制比较粗糙，预算支出达不到逐笔进行核定的要求，没有细化到具体项目，特别是招待费、办公费、交通费、差旅费、水电费等，普遍缺乏严格的控制标准，支出随意性大，而且还多采用实报实销制，导致费用超支影响事业发展;其次是预算刚性不够，缺乏计划性、科学性，调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。

2.国有资产内部控制不严。这几年实行了政府采购，使得行政事业单位的资产购置得到一定程度的控制，但是疏于管理的现象普遍存在。由于行政事业单位在会计上没有成本核算要求，购买的低值易耗品直接作为支出，不做备查登记，无领用手续，又缺乏应有的财产清查制度，使这部分财产无账无实，缺损严重。另外在资产的购置上，缺少前期调查，盲目购买、重复购置现象时有发生，使得辦公成本增高、资产使用效率低下。

大部分土地、房产的价值未被真实体现。笔者所在的基层事业单位，由于在开办初期，构建了部分房产，这几年房地产价格增值较快，使得这些房产的实际评估价值远高于账面价值，但是在财务核算中对这部分的资产价值并没有真实体现。

国有资产的出租收入控制不严。现在各行政事业单位占有大量的国有资产，对于闲置的资产普遍出租，但是租金收入的管理存在下列问题。一是租赁的价格没有经过评估，存在随意性;二是租金收入没有及时足额上缴，基层单位以各种手段截留部分收入;三是各基层单位由于要上缴租金收入，对所属房产的租赁积极性不高，有的单位甚至宁愿闲置或留作老干部活动中心也不愿出租。

3.项目资金使用、立项、申请存在管控不严。对项目资金的使用未能做到专款专用，存在挤占资金、挪作他用的问题。虽然这几年一直在强调专款专用，但仍有部分行政事业单位置若罔闻，巧立名目要来的专项款变成了豪华轿车、变成了高档办公家具、变成了餐桌上的美味佳肴。或者夸大专项资金的投入，扩大专项开支的范围，将日常经费挤入专项经费开支。

巧立名目随意编制专项资金项目。作为基层行政事业单位的会计人员，每年编制上报下一年度预算是最伤脑筋的时候，为了“占坑”，为了给单位留点活动钱，要编各种项目以图从上级财政部门多扣点钱出来。这样做使得大量财政资金沉淀，不能有效投入国家建设，造成极大的浪费。

4.财务管理职能弱化。财务管理职能是一切经济管理的基础，随着社会主义市场经济进一步发展和经济体制改革的进一步深入，都给行政事业单位的财务管理带来新的挑战。可是以往传统概念上的会计就是记账、报账、核销，财务管理的中心工作就是增收节支，工作重点限制在制定和执行开支标准，控制费用额度上，这些均是对经济活动的事后反馈，与单位的各项业务环节脱钩，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，未能对业务部门实施必要的财务控制和监督。目前行政单位普遍缺乏适合本单位的财务分析制度，财务人员往往用会计报表和年终决算的编报说明来代替行政事业单位的财务分析报告。有的单位的编报说明也就只有寥寥几百字，不能客观、深入地反映单位的财务收支状况及存在的问题，导致财政部门和单位决策者不能全面了解单位的财务运行状况。

5.岗位设置不够合理。基层的事业单位往往由于编制有限，业务范围单一，人员素质参差不齐，导致一人多岗、不相容岗位兼职、业务流程较混乱。记账人员、保管人员、经济业务决策人员及经办人员没有很好的分离制约，存在出纳兼复核、采购兼保管等现象，出现管理漏洞。

三、加强行政事业单位内部控制制度的建议

内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，是强调以预防为主的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序来防止错误和舞弊的发生，提高管理的效果及效率。那么针对上述存在的问题，面对新公共管理，如何建立一套行之有效的内部控制制度呢？

（一）各单位加强监督机制和制度建设，把权力关进制度的笼子里

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出坚持用制度管权、管事、管人，把权力关进制度笼子，建立完善、合理、可操作的法律法规制度，这些措施有利于限制行政事业单位一把手的权利。第一，应加强和改进党内监督和民主监督，以及各级人大和检察机关、监察机关、审计机关对“一把手”的监督，提高监督实效。第二，加强和改进人民群众对“一把手”的监督，也就是公民权利对公共权力的监督。权力对权力的监督是必要的，但还不够，要切实保障广大人民群众的知情权、表达权、参与权、监督权、选择权。各级“一把手”要努力畅通与人民群众接触的渠道，真诚倾听群众的建议和批评。第三，加快完善有关“一把手”的制度体系。特别是要加快完善“一把手”选拔制度，充实“一把手”行使权力的程序，增强对事前和事中的制约;建立健全“一把手”的财产申报与公开制度，让一切权力都在阳光下运行。现在有些地区部门已经进行了有益的尝试，例如由副职分管人财物，意味着“一把手”分管的事项明显“少”了，有助于减少“一把手”在人财物等领域的恣意与专横，减少其腐败机会;另一方面，“一把手”不直接分管人财物，一锤定音的可能性降低了，分管副职对“一把手”的制约则大大加强了，体现了“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”的新公共管理的原则，是从源头上遏制腐败的重要探索。

（二）强化财务管理职能

加强财务人员的业务知识培训，落实财务管理主体责任，积极探索建立责任会计制度，划分责任中心;树立财务人员的管理意识，改进完善财务管理方法， 实现财务管理精细化，建立体现成本效益原则管理体制，树立经济效益的理财理念，增强管理意识。新财政体制要求行政单位加强本单位的财务分析，通过分析发现行政单位财务管理中的一些问题，衡量现在的财务状况，预测未来的发展趋势，为管理者提供有用的决策信息。財务管理系统因管理条件不同，形成不同的管理环节，财务部门必须利用财务工程技术和方法，设计管理科学财务经营策略。应着重搞好以下几个方面的工程：一是强化内部资金管理。目前应以强化单位内部资金为主，充分挖掘本单位的资金潜力，保证现有资金的保值增值。二是深化制度改革。通过制度创新，在内部建立起一套有效的激励和机制，使管理者真正关心资金的使用效率，充分发挥资金的增值功能。

（三）财务公开

财务公开，就是行政事业单位在不涉及党和国家机密的前提下，将财务收支及需要说明的部分向干部群众和社会公开，置于人民群众监督下。财务公开的内容如下：财务收入与支出情况;国有资产租赁的收入、上缴、开支、下拨情况;专项资金的拨入、使用、结余情况;固定资产的购置、使用和处置情况;基本建设投资的使用结余;社会关注度高的招待费、差旅费、交通费、会议费、出国（境）费用使用情况等等。公开形式可以选择在机关公开场合或单位电子政务内网。进行财务公开，就打通了群众监督的通道，对于促使各项收支合理合法、上级拨款使用的合规都将是有力的促进和保证。将各项收支晒在阳光下，既是对领导者，也是对财务工作者执业行为的有利监督，也是创建阳光型政府、廉洁高效政府的有力保证。

（四）加强资产的管理

1.加强对实物资产的管理，从购买、投入使用、使用中的维护保养、转移、处置都应制定规范可操作的流程。尤其是大宗的、可重复使用但价值低的资产应实行备查登记，以确保资产的安全完整。

2.购建资产前应进行可行性调研，如现有资产是否可替代、现有资产维护升级是否可替代等，以避免重复购建、资金资产双重浪费。

3.房产的租赁要做到市场调研，价值较高的租赁还应进行价格评估;租赁过程应避免从调研、定价、确定租户、收取房租等过程一人决定。

4.上级财政主管部门应调动基层单位的积极性，对于租赁的房产，不能只一味地强调全额上缴，应把维修基金、税金、租赁的相关费用留给基层单位。

（五）加强专项资金的使用管理，盘活存量资金

李克强总理多次强调，要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，不断释放内需潜力，促进经济转型升级，满足群众迫切需要，提高资金使用效益。各部门、各单位应进一步细化预算编制。早编、细编项目支出预算，将预算细化到“项”级科目和具体项目，减少预算代编和预留项目，推进编制中期预算，提高预算年初到位率，提高项目预算编制的科学性、准确性。对本单位的存量资金逐笔审核，积极整改，及时纠正各类违法违规行为，针对一些方面存在的预算执行不到位、资金层层积淀等情况，以整改为契机，把挤占挪用的钱归位，把“跑冒滴漏”的钱堵住。

现在，很多地方政府正在试图通过这种被称为“政府再造”的新公共管理工程，力图扭转20多年来在经济高增长的同时，政府提供公共产品和服务能力不断下降的尴尬。但时至今日，如何降低公共服务成本，又提高公共服务质量，依然是个巨大的现实难题。各级行政事业单位应在基层先试先行，强化内部控制，建立新型的服务理念，由过去的官僚机构真正变成公共服务的管理机构。在这些方面，“新公共管理运动”对我们建设市场经济条件下的高效政府是有其借鉴意义的。

[该文为黑龙江省会计学会2015年度会计科研立项课题《新公共管理运动背景下行政事业单位内部控制问题研究》结题成果，项目编号2015070]

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[6] 黄小萍.行政事业单位内部控制措施初探[J].中国乡镇企业会计，2009（04）

（作者单位：黑龙江省政府驻上海办事处厦门联络处，哈尔滨金融学院 黑龙江哈尔滨 150000）

（责编：纪毅）