基于房地产金融发展视角对我国小产权房问题的思考

摘 要：文章从房地产金融发展的视角分析了我国小产权房问题的成因，并提出了解决我国小产权房问题的思路，旨在建立房地产稳定发展的长效机制，不断满足群众的住房需求。

关键词：房地产金融 小产权房 现状 成因分析 解决思路

中图分类号：F285  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）08-270-03

近年来，随着我国城市化进程加快，房地产行业快速发展，房地产金融在社会经济发展中发挥越来越重要的作用。与此同时，我国小产权房在多方利益博弈中产生并且规模急剧扩张，成为亟待解决的难题。本文从房地产金融发展的角度探析了我国小产权房问题产生的原因，提出了解决问题的思路。

一、小产权房问题现状

小产权房是我国特有的现象，始于20世纪90年代。它不是法律概念或学理上的专门术语，是人们在社会实践中逐渐形成的一种约定俗成的称谓，指在农村集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委颁发，该类房没有国家发放的土地使用证和预售许可证，购房合同在国土房管部门不会给予备案。目前小产权房不给确权发证，也不受法律保护。

1.数量庞大。据资料显示，1995—2010年我国小产权房竣工的建筑面积达7.6亿平方米，约占同期城镇住宅竣工面积的8%。北京市场小产权房约占楼盘总量的20%左右。成都市小产权房已经占到整个成都商品房的30%左右。在太原不合规的销售住房大约占到整个住房数量的50%，其中20%是小产权房。一些城市占到存量房的40%甚至50%。一些机构和学者对小产权房数量有更高的估算。从发展趋势看，在国家城镇住房保障体系尚未健全、城乡居民住房需求旺盛的情况下，小产权房仍有巨大的需求空间。

2.开发混乱。小产权房开发主体众多，开发名目繁杂，开发过程涉及乡镇政府、村集体与开发商、社会投资者等众多主体，借旧村改造、城中村改造等各种名义开发，多种利益关系相互交织。

3.涉及面广。据资料显示，我国小产权房存量达7000万套，涉及近7000万个家庭，工人、农民、国家公职人员都有涉及。小产权房一定程度上满足了低收入群体的住房需求，也是其中多数人的无奈选择。大量中低收入者冒险去购买，反映了民众对住房改善的强烈需求，一定程度上反映出对现实住房制度和房地产金融发展的不满。

4.缺乏有效的房地产金融支持。小产权房有大量的市场需求，开发建设需要投入大量资金，已逐步形成了特有的融资和销售方式。但受法律和制度限制，小产权房不能通过正规的渠道融资、担保和流通，渴求金融支持。小产房对市场要素的占有，也反作用于我国房地产金融发展，使房地产金融发展空间受限，业务覆盖不全面，金融风险加大。

二、小产权房问题成因分析

小产权房的成因很复杂，是制度、市场等多种因素综合作用、各种利益交织的结果。本文侧重从与房地产金融相关的方面来分析。

1.管理制度的城乡二元结构是形成小产权房问题的根源。小产权房造成的因素最根本的有土地制度和行政管理制度。目前，我国土地管理形式有两种，城市土地由政府直接管理，农村土地由农村集体管理。但农村集体对于其所拥有的土地没有处置权，不能随意买卖和转让。加之我国严格实行土地用途管制，限制农用地转为建设用地。而农村集体既是一个自治组织，又是一个经济组织，在市场经济条件下，必然追求自身组织的利益最大化。城乡房地产市场互为封闭，城市和农村、市民和农民的住房保障制度差别化对待。小产权房之所以长期难以根除，根本原因在于城乡土地管理体制的二元结构为其提供了生存空间。

2.政府作为不到位对形成小产权房问题有不可推脱的责任。小产权房出现20多年来，围绕小产权房问题解决采取的举措很多，但小产权房规模不断扩张且没有减缓的势头。政府出台了大量的文件和政策，但小产权房问题非但没有解决，而是问题积累越来越多、越来越棘手。政府作为不到位在小产权房问题解决方面有较多的体现，民众住房改善的需求没有得到有效解决，对小产权房不认定合法但在水电路等公用设施方面又给予配套，并没有采取综合措施有效制止违法的继续。乱作为和权利寻租等腐败现象更加剧了小产权房问题。太原市从2003年启动“城中村”改造，基本徘徊不前。到2014年的11年来只完成3个村整村改造，仅占应改造村数的1.7%，仍有170个“城中村”。太原市“城中村”人口加上棚户区居民，占太原总人口的33.1%，1/3的城市居民生活在“这么差、这么恶劣的环境中”。“城中村”的现状，给人一种没有人管的感觉。各地城中村改造的腐败案件很多，2015年5月17日，在百度中输入“城中村改造腐败”相关结果约455000个。

3.市场需求旺盛和房價上涨过猛是形成小产权房问题的直接诱因。2011年以来，我国城镇化水平超过50%。到2014年，我国城镇化率达到54.77%，比上年增加1个百分点，城镇常住人口为74916万人，比上年增加1805万人。2014年全年全国城镇保障性安居工程基本建成住房511万套，新开工740万套。大量低收入群体进城，导致保障性住房严重不足、欠账很多。从房价收入比这一重要指标来看，世界银行的标准是5∶1，联合国人居中心的标准是3∶1，美国的比例是3∶1，日本是4∶1。2007年我国的房价收入比平均为15倍，上海为17倍，北京更是高达23倍之高。不断攀升的房价严重超出普通购房者承受能力，小产权房在客观上满足了中低收入阶层的住房需求，事实上成为商品房、廉租房、经济适用房之外的一种城市房屋供应类型。小产权房热销代表了一种刚性需求，是我国特有的高房价并发症，反映出低收入家庭对低价房的强烈渴望。

4.房地产金融发展滞后加剧了小产权房问题的形成。房地产业和房地产金融是两个相互支持的行业，房地产金融发展的实质是妥善地利用和规范房地产的价值，促进房地产业的发展，达到增加供给和平抑房价的目的。我国房地产金融还处在初级阶段，对居民住房保障的功能很弱，不足以满足大众对住房要求。2014年全年房地产到位资金121991亿元，其中个人按揭贷款仅13665亿元。住房公积金等制度覆盖面小，发挥作用不充分。特别是对农村居民的住房改善缺乏有力的金融支持，对中低收入者住房需求不能有效满足。房地产融资、保险、租赁、交易等方面没有形成高效规范统一的制度体系。尽管有关部门三令五申提醒购房者风险，但仍有大量的中低收入者甘愿冒险违法，不顾风险去购置小产权房，助长了小产权房的开发建设。

三、国内外房地产金融发展启示

房地产金融的出现很早，随着房地产业的发展和专业化程度不断提高，房地产金融不断发展并起到支持作用，美国等发达国家好的做法值得借鉴。

（一）国外房地产金融发展

现代意义上的房地产金融是从20世纪30年代起在世界范围内得到稳步发展。各个国家从实际出发，探索和建立符合本地实际的房地产金融体系，但发展不平衡。目前，欧美等发达国家探索出了较成功的发展道路，创造了各具特色的房地产金融体系和发展模式，引领和帶动了房地产金融发展。

1.美国房地产金融发展。美国的房地产金融很发达，体现在体系健全、市场发达、品种丰富等各个方面，以实现“全体居民有足够住宅”为目标，通过众多的金融机构以抵押贷款的方式为房地产的资金需求提供保障，形成了房地产金融的住房抵押贷款模式。通过政府干预组建和扶持政府管辖的金融机构，包括银行和非银金融机构一起为居民住房提供足额贷款和有效担保。通过健全法律作保障，明确相关责任和权利，依法规范市场有序。通过完备的二级市场，保证一级市场长期稳定的资金来源，并努力防范和控制风险。

2.德国房地产金融发展。德国政府把房地产市场的发展目标归结为满足公众的住房需求，注重发挥市场作用，同时国家兼顾公平。通过制定发展规划、出台土地指导意见和完善税收政策等多种方式来调节市场，推动房地产金融的均衡稳定，形成了房地产金融的“住房储蓄合同贷款模式”。该模式的主要特点，一是体系十分完整，推行标准的契约储蓄型制度，依靠大量的储蓄投入资金建立庞大的互助型金融体，脱离资本市场和利率的影响保持独立运行，实行封闭管理和单一资金来源融资。以中央银行为核心，多渠道融资体系并存，将存款系统、抵押银行系统和配款系统都综合在一起，并有大量的金融机构参与。二是建立储贷结合的住房金融体制，鼓励民众积极参与，实行专款专用、先存后贷、存贷结合以及固定低利率的运行方式，成立与社会联系紧密的公营和私营各类住房服务组织，有效解决居民住房的相关问题。三是法律体系完备，严厉打击房地产投机行为。四是注重房地产金融支持体系建设，适度管控房地产市场，通过立法对金融市场干预和监管，发行政府严格管控的潘德布雷夫债券来进行住房建设和公共事业建设融资。

3.新加坡的房地产金融发展。新加坡政府把全民都拥有引以为豪的住房为目标，十分重视大众的住房问题，逐步形成了房地产金融的“住房公积金模式”。该模式显著的特点体现在三个方面：一是实行独特的组屋制度。“组屋制度”是新加坡住房制度的核心。“组屋”指的是由政府投资兴建、统一规定价格，以低价出售或出租给中低收入家庭使用，以此保障大众的住房问题得到解决。并严格规定组屋使用与腾退条件，对违法者给予制裁。二是完备的中央公积金制度，这是其解决住房问题的核心政策，为组屋建设提供资金支持，公积金使用高效规范，60%以上的居民用中央公积金购买组屋和商品房。三是健全法律制度，保障资金、土地等各个方面规范有序。

（二）我国房地产金融发展

我国房地产金融发展起步较晚，总体处在初级阶段。近年我国房地产金融发展十分迅速，从事房地产金融的机构日趋多元化，一个以国内商业银行为主体，其它金融机构为补充的房地产金融服务体系正逐步形成。涉及住房抵押、个人公积金、住房储蓄业务、房地产贷款及融资、担保等各个方面。但相关法律不完善、市场秩序不规范以及住房公积金管理低效、资金运作困难和利益分配失衡等问题比较突出。在我国的房地产金融体中，商业性金融体系相对较为成熟，而政策性住房金融体系较为缺乏。以个人住房公积金为例，缴存住房公积金以政府机关、事业单位和国有企业为主体。2011年全国住房公积金缴存人数仅有9100余万人，覆盖范面严重不足，发挥的作用有限。

（三）发达国家房地产金融发展的启示

一是政府高度重视民众住房改善问题，把住房建设问题作为民生工程坚持不懈抓好。二是注重法律配套完善，加强对房地产市场干预，建立统一高效、全民覆盖、人人受益的房地产金融体系和住房保障制度。三是房地产金融发展与民众住房问题解决相促进，把发动民众热情参与同加大政府投入相结合，强化住房政策性金融机构体系和功能建设。四是房地产金融和房地产政策保持相对的稳定性和连续性，在一个相当长的时期明确发展目标和保障措施。五是我国房地产金融发展和住房制度保障与群众对住房改善的要求有诸多不适应，需要加大改革力度，在制度建设方面取得突破，有效破解住房保障和土地使用的城乡差异制度，并防止投机行为和市场大幅波动。

四、基于房地产金融发展解决小产权房问题的思路

解决小产权房问题总体思路是：要立足于我国房地产金融发展现状与趋势，吸收国外房地产金融发展和住房保障的经验，探索一条具有中国特色的房地产金融体系和公平高效的住房保障制度，强化宏观调控能力，坚持多措并举、分类处置，杜绝新生、稳步消化的原则，逐步解决我国小产权房问题。

1.从制度建设入手，明确小产权房的法律地位和入市资格。从保护广大民众的利益出发，用发展的眼光来认识小产权房，用科学的态度对待小产权房。探索现阶段小产权房入市限制条件和资格，对小产权房有效监管，允许有条件进入市场。把问题解决与保障性住房建设有机结合起来，坚决制止小产权房强制乃至暴力拆除等极端做法，努力避免给小产权房购买者造成经济伤害，以致影响社会稳定。

2.区别情况，分类处理。我国国情决定了小产权房会在相当长的时期存在和住房改善的功效。要深入调研，准确掌握情况，区别情况，分类稳步处置，首先要将城中村、城乡结合部现在符合规划的小产权房加以规范。要将小产权房处置与房地产金融发展相结合，保护和惩处并重，把违法制止与合法支持统筹推进。加大责任追究力度，严防小产权房继续扩张。

3.加快房地产金融的发展。借鉴美国、德国以及新加坡等发达国家房地产金融发展的成功经验，加快我国房地产金融发展，建立城乡全覆盖的房地产金融保障体系，人人享有平等的住房保障制度，特别是注重中低收入群体的住房需求，保障居者有其房，引导合法、公平消费，促进小产权房问题解决。

4.建立和完善房地产金融法律体系。以满足大众住房需求和保障公平环境为首要任务，健全法律制度，规范市场秩序，确保房地产市场统一开放、公平高效，抑制投机行为，防范房地产金融风险。

五、结语

我国小产权房问题涉及面广，影响深远，亟待解决，并可能会在相当长的时期内存在。要学习借鉴发达国家房地产金融发展的成功经验，创新工作思路，推动我国小产权房问题逐步得到解决。

小产权房的存在是历史形成的，有其存在的合理性，要用历史的眼光看问题、用发展的态度解决问题。针对小产权房问题涉及如此大范围和广大民众的不合法现象，有必要深刻反思现实的住房保障制度和执法效力。小产权房问题形成由市场需求催生，地方政府作为不到位、执法监管不力使问题久拖不决。下一步要从制度建设入手，明确小产权房的法律地位和入市资格。区别情况，分类处理，防止“一刀切”和任何的过激处置，避免因简单粗暴做法对群众造成更多伤害，影响社会稳定。

小产权房处置涉及多方利益，并面临诸多压力，要强化各级政府责任，兼顾各方面的利益积极解决。要加快我国房地产金融发展，积极构建适合我国国情又能顺应发展趋势的住房保障制度，以满足群众住房需求为目标，加强宏观调控，有效防范房地产金融风险。通过房地产金融的长足发展，从根本上支持广大群众对住房的需求，消除对小产权房的依赖，促进小产权房问题得到早日彻底解决。

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（作者单位：天津大学 天津 300072）

（作者简介：冀航（1993—），女，天津大学土木工程专业本科在读。）

（责编：李雪）