建立全面的社会保护体系始终是中国减贫成功的关键——访世界银行集团社会保护与劳动局高级局长阿鲁普 · 巴纳吉

本刊记者/丁 朋

建立全面的社会保护体系始终是中国减贫成功的关键
——访世界银行集团社会保护与劳动局高级局长阿鲁普 · 巴纳吉

本刊记者/丁 朋

阿鲁普·巴纳吉，世界银行集团社会保护与劳动局高级局长，兼任就业组高级局长。巴纳吉先生主管世界银行在就业与劳动力市场、社会安全网、养老金制度等方面的工作。在世行工作期间，他曾在东欧、中亚、非洲、中东等地区从事研究和贷款业务，涉及就业与劳动力市场、社会保护制度、社会部门改革、减贫、公共部门改革与治理、经济增长战略与规划评估等领域。他还负责主持社会保护机构间合作委员会和青年就业网络，也是世界经济论坛全球议程理事会成员。加盟世行之前，巴纳吉在美国麻州威廉姆斯学院发展经济学中心任教，任研究生主任，并在宾州大学任教。巴纳吉拥有美国宾州大学经济学硕士和博士学位以及印度德里大学经济学学士学位。

11月9日上午，以“城镇化进程中社会救助体系的建设与完善”为主题的第六届南南学习论坛在京举办。国务委员王勇和世界银行副行长基思·汉森出席开幕式并致辞。民政部部长李立国出席论坛并发表主旨演讲。本刊记者以此为契机，特别约访了世界银行集团社会保护与劳动局高级局长阿鲁普·巴纳吉。

记者：请问，当代全球社会救助制度的发展有什么特点，呈现怎样的发展趋势？

阿鲁普·巴纳吉： 世界银行最近发布的《2015年社会安全网状况》报告，汇总了大量过去没有的数据资料。今天，根据世界银行的数据库“ASPIRE （www.worldbank.org/aspire）”统计，数据里的157个国家中有131个国家实行实物转移支付，特别是以提供校餐的形式。这是低收入国家的一种基本的转移支付形式，在中等收入国家也很重要。这些项目在一些国家已经存在很长时间了，很多其他国家也越来越多地开展现金救助项目。130个国家实行现金转移支付，作为单一领域发展最快的是非洲。40个国家已经设立了无条件现金转移支付项目，比2010年增加了近一倍。

在世界各地，低收入国家和中等收入国家在将社会安全网作为社会保护体系组成部分方面已有很大发展和作出承诺，这是因为社会安全网得到广泛且严格的评估支持。在低收入国家和中等偏上收入国家，这种投资分别占GDP的1.5%到1.9%。有数据可查的120个发展中国家，在社会安全网上的总支出为3290亿美元。

很多国家在将贫困弱势人群纳入各种救助项目取得了长足的发展，不仅是社会救助，还有就业和教育医疗等其他方面的社会干预措施。然而，各种项目之间相互重叠的情况长期存在，在多数情况下协调仍很有限。未来的挑战是建立有效的管理、信息和评估制度；推出准确的救助对象登记制度；设计核查救助对象身份的适当方式；采用可靠的支付机制；确保适当的制度安排；并解决各种项目与有效干预措施之间存在的行政管理方面的挑战。

记者：您认为中国的社会救助工作为全球社会救助、减贫事业贡献了怎样的中国智慧？

阿鲁普·巴纳吉：中国在过去35年的减贫纪录无与伦比，对全球减贫事业的贡献率高达72%。中国减贫的成功是多种因素共同起作用的结果，包括强劲的经济增长、对扶贫计划的重视、社会服务与社会保护可及性的提高等等。建立全面的社会保护体系始终是中国减贫成功的关键，针对困难家庭提供现金支持的低保计划是社保制度的支柱之一，也是全世界此类计划中规模最大的。并非巧合的是，11月9日，75个国家近250名代表来到北京参加南南学习论坛，探讨城镇化进程中社会救助体系的建立与完善，学习中国的成功经验以及面临的挑战。中国有别于其他国家的是，先在城市建立社会救助制度然后再推广到农村，但中国在建立和完善社会救助体系中若干做法为其他国家提供了借鉴。

首先，中国建立社会救助制度是政策改革与发展规划不可或缺的组成部分。中国的社会救助制度是伴随经济改革整体战略、扶贫规划与五年规划逐步建立起来的，目的是促进经济转型与结构变型。城市低保从1997年开始推广到全国所有城市；到2003年，城市低保对象达到2200万人左右。国有企业下岗工人及失业人员占城市低保对象的2/5以上。研究表明，城市低保在缓解国企改革带来的下岗失业影响等方面发挥了重要作用。如今，低保救助对象转向老年贫困者、有劳动能力的贫困者、家庭成员技能水平低、无劳动能力或无亲友帮助的低收入家庭。农村低保制度在2007年全面建立，农村低保对象从2007年的3600万人扩大到今天的5202.7万人（截止到2014年底）。

第二，试点的方式具有创新性。城市和农村低保制度都进行了多年地方试点，这为全国的政策设计和制度形成提供了依据。这种边做边学的方式符合中国的渐进式改革模式，可以因地制宜进行适当调整。然后，根据各个地方试点获得的经验教训，设计一个国家框架并在全国快速推开。

第三，中国政府致力于减少贫困，为消除农村和城市贫困做出了巨大的努力。各级财政支出中农村低保资金支出从2007年的40亿元增加到2014年的870.3亿元人民币，在覆盖面显著扩大的同时，低保家庭的人均救助水平增加了五倍。在2013年，城市和农村低保制度的财政资金投入达到1566.4亿元人民币，2014年城市和农村低保制度的财政资金投入则达到了1624亿元（相当于266亿美元），占GDP的0.25%。

记者：在城镇化进程中，如何保障社会救助体系的公平？如何统筹城乡一体发展？

阿鲁普·巴纳吉：世界银行收集的全球数据显示，贫困呈现快速城市化趋势。虽然在1990—2008年期间城市贫困人口稳定在2.85亿人左右，但同期城市贫困人口在贫困总人口中的占比从17%上升到24%。城市贫困在生存环境、生计和脆弱性来源以及贫困特征等方面表现出一些特点。这些表现出收入和空间上的高流动性特征，包括季节性移民；通勤不便；住房条件差；日益向高风险地区聚居；还包括因居住在脆弱或犯罪多发地区而受到就业歧视等。

首先，从体系上来看，城市贫困人口的社会安全网覆盖面低于农村，在最贫困的五分之一人口中约16.6%的城市居民家庭获得某种形式的社会安全网救助，而在农村最贫困的五分之一人口中覆盖面为23.4%。在中等偏上收入国家，最贫困的五分之一人口的社会安全网覆盖度的差异达到24个百分点。因此，要实现社会救助的公平性，首要目标是扩大城市贫困人口的社会救助计划覆盖面。所以，重要的是确保在设计时考虑到城市地区较高的生活成本，包括食物、住房及其他开支。最近发布的世行报告《进入城市：城市地区社会安全网新出现的证据与实践》探讨了如何根据国家经验扩大城市贫困覆盖面的很多具体的解决方案。

第二，城市社会安全网需要与空间、经济和社会领域的干预措施更好地结合起来，这包括重新考虑如何将社会安全网与住房政策挂钩，与旨在提高城市贫困人口自谋职业或有薪就业率措施挂钩，与城市地区的相关城市服务挂钩，比如预防暴力行为或具体营养风险。中等收入国家和低收入国家的案例提供了一些初步证据，说明了在城市环境下加强这些部门间联系的实践做法。正是这些领域相互结合，才有可能最终为促进城市贫困人口向上流动提供了可能，而且在这种情况下，社会安全网才能在连接这些领域方面发挥重要作用。

第三，城市化的主要形式是迁移和流动性增加。为了支持包容性的城市化，社会救助需要为移民提供灵活的支持。移民迁入城市地区往往是为了找工作，但也有其他原因，包括逃离战乱和不安全地区、与家人团聚或者寻求医疗及其他服务。如果找不到工作或者下岗失业，这些个体很容易陷入贫困。有一种担心是，为迁入城市的移民提供社会救助可能会吸引更多的移民。对城乡地区采取相类似的救助对象认定标准和利益给付可以化解这种担心。这就意味着移民身份可能是第一阶段认定的一个有效标准，但不应作为救助资格认定的标准。一个突出的问题是如何设计城市社会安全网，以便在社会救助对象从农村迁往城市或者不同城市间迁移时进行跟踪。当城乡社会救助计划采取相类似的资格认定标准时，需要进行这种跟踪，从而长期性贫困家庭在从农村到城里寻找更好的就业前景时不用担心失去救助。很多国家社会救助计划在大城市中心设立办事处正是出于这个原因。移民可以在新的城市所在地登记，福利随人走。然而一些贫困的城市移民不知道社会救助办事处的存在或者很难找得到，这就给在大量移民集中的城市街区建立积极的瞄准机制提供了额外的动力。

记者：社会救助与扶贫在目标、功能上体现出一定的一致性，请问社会救助尤其是低保制度与扶贫开发如何做好有效衔接？

阿鲁普·巴纳吉：社会救助和以地区为重点的扶贫项目具有共同的目标，但其要求和政策侧重点不同。我们注意到，近年来中国政府采取措施加强社会救助特别是低保与扶贫开发项目之间的衔接。这一政策方向是正确的。考虑到不同的要求和政策侧重点依然存在，应当提高现有项目的效率和效果。与此同时，须从瞄准机制以及项目的设计与实施方面来加强社会救助与以地区为重点的扶贫项目之间的衔接。就瞄准而言，地区发展的扶贫项目在减贫方面确实发挥了重要作用，这些项目也已从贫困地区转向贫困人口，推出了以家庭为导向的实施精准扶贫，进一步改善教育、医疗和文化的可及性，提高农村社会救助和养老体制的水平。低保制度也是以贫困家庭为对象提供收入支持。因此，这为扶贫项目和社会救助制度在甄别贫困家庭上提供了一个共同的基础。在项目设计与实施层面，突出了部门间协调的重要性，因为这必然要涉及到不仅扶贫办、财政部门、发改委和农村信用合作社，还涉及到民政部门、人力资源和社会保障部门。建立一个协调机制对于以最佳方式利用资金资源和实现扶贫政策干预的效果最大化至关重要。

记者：您对中国进一步完善社会救助制度有何建议？

阿鲁普·巴纳吉：中国在社会救助工作上取得了显著进步，下一步，还可以从以下几个方面进一步加强。首先是提高社会救助项目的效率和效果。在“十二五”规划期间，中国每年将社会救助标准提高10%以上。随着救助标准的提高，瞄准的效率和救助项目的效果问题成为政策关注的焦点，这就要求进行实证分析，采用有代表性的数据来为政策改革和制定提供依据。在政策设计方面，低保标准由地市来制定仍然层级较低。在政策实施方面，经办流程标准化、工作人员的能力建设、加强管理与信息系统、监测评估等措施，对于提高社会救助的效果都非常重要。

第二，增加社会救助的公共支出以满足贫困和低收入家庭的需要。中国的社会救助支出低于大多数其他中等收入国家。在发达国家，对中央与地方政府的财政责任有明确的界定，并通过预算和法律体系推进管理的公开透明。有些国家设定国家的最低标准，地方政府有灵活性，可以根据地方财政状况上调标准。这些经验对于中国在界定财政责任和加强社会救助制度立法方面是有益的。

第三，推进社会救助制度的整合、协调与连贯性，以促进包容性城市化和城乡一体化发展。总的来说，中国在整合社会安全网的政策、项目和管理体系方面比很多其他中等收入国家可能先行一步。社会救助体系、尤其是低保制度的整合，可以为进一步改进项目设计与衔接提供契机。这种整合包括改进社会救助计划的内部协调以避免贫困和边缘人群之间的差距，社会救助项目在地区和城乡之间整合，加强社会救助、社会保险与劳动力市场计划之间的协调与协同作用，加强社会救助与扶贫项目的衔接等。

最后，中国应考虑将城市社会救助计划扩大到农村进城务工人员及其家庭，只要他们符合相应的条件和要求。随着时间推移和户籍制度改革，劳动力市场一体化要求城乡低保制度在更大程度上进行衔接和走向一体化。