社会治理视角下的社区减负问题探析

唐忠新

社会治理视角下的社区减负问题探析

唐忠新

近年来，社区工作负担过重、负担不合理问题日益突出，引起了党和政府及社会各界的广泛关注，已有不少文章、资料对此进行了分析探讨，更有许多地区制定实施了一系列对策措施，并且取得了初步成效。但是目前，就全国而言，“社区减负工作远未到位，行政事务多、检查评比多、会议台账多、不合理证明多等问题仍然非常突出，社区干部不堪重负，居民群众反映强烈。”［1］这就需要进一步深化对社区减负工作的认识，加大解决力度。有鉴于此，本文尝试从社会治理现代化角度认识分析社区负担过重、负担不合理的突出表现和主要成因，进而以社会治理现代化为导向探讨社区减负的对策思路，以期丰富人们对社区负担问题的认识，助推这一问题的有效解决。

当然，对于社区负担这一复杂问题的认识可以是多角度的。本文之所以要从社会治理现代化角度认识分析和思考社区负担问题，主要是基于两点考虑：一方面，社区负担问题是基层治理转型过程中出现的偏差性突出问题，主要根源于相对滞后的基层治理现状，属于社区治理和基层社会治理领域的现实问题，也是国家治理体系之基础环节上存在的问题，将其放到社会治理框架中去认识分析，符合这一问题的本质属性。另一方面，在全面建成小康社会的决胜时期，推进社区治理体系和治理能力现代化是中国特色社区建设的发展主题，推进整个国家的社会治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的重要战略目标，因此，以社会治理现代化为导向思考探索社区负担问题的解决路径，既符合社区建设进一步发展的要求，又符合社会治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革的战略目标的要求，具有重要的现实意义。

一、社区负担问题是基层治理转型进程中的偏差性突出问题

众所周知，计划经济时期，我国城市基层社会实施的是以单位管控为基本模式，以社区管理服务为补充的管理体制。一方面，单位是城市居民的基本组织形式，整个城市的社会管控与社会整合，主要是通过各条口逐级控制、整合其下属单位，各基层单位控制、整合其全体职工来实现的。另一方面，为了管控游离于单位体制以外的无单位居民，从20世纪50年代前期开始，党和政府在城市基层设立了街道办事处和居民委员会（家属委员会），使其发挥“单位体制”的补充管理作用。这种管理体制是特定历史条件的产物，虽然发挥了快速启动经济现代化、管控城市居民、巩固新生政权等重要作用，但也在一定程度上阻碍了经济发展和社会建设，它以计划经济为存在基础，也势必伴随计划经济的解体而逐渐解体。

改革开放以来，伴随计划经济向市场经济转变，我国城市以“单位管控”为主体的基层社会管理体制逐渐瓦解，单位担负的社会管理和服务职能不断向“社会”转移，但由于“社会”发育不足等诸多原因，在城市基层社会层面，许多管理服务事项最终落到了街道社区组织特别是居民委员会头上。社区越来越成为基层社会管理服务的最基本载体和最主要渠道，居民委员会开始在基层社会管理服务的舞台上由“跑龙套”变为“唱主角”。如此一来，社区组织特别是居民委员会的职责明显增多，不仅负有组织居民群众开展多种形式自治活动的使命，而且具有依法依规组织开展有关监督活动的职能，特别是肩负着协助基层政府组织做好与居民利益有关的各项工作的职责，其具体事项往往涉及基层社会管理和公共服务的各个领域。

客观地说，社区地位的提升，居委会工作的增加在很大程度上是构建市场经济要求的属地化为主的基层社会管理服务体制的一种结果，是基层治理模式转型的一种表现，具有一定的合理性。但是，任何事情都有个限度，一旦超出合理限度，正确就会变成错误。正如列宁所说：“只要再多走一小步，仿佛是向同一方向迈的一小步，真理便会变成错误”。［2］社区工作负担过重、负担不合理问题就是如此。近年来，由于某些政府职能部门和企事业单位将自己应该完成的工作“一股脑”地推给社区组织，将那些与居民利益不大相关的工作交由社区组织协助完成，委托居委会开展工作时不提供必要的人力、物力、财力，乃至采取强迫命令的方式让社区组织协助开展工作等原因，带来了社区工作负担过重、负担不合理的问题，突出表现为以下四个方面。

其一，行政事务多。尽管居民委员会等社区组织应该协助基层政府工作，但其协助开展的工作事项应该限制于与居民利益相关的工作，应该经过基层政府同意并统一安排。然而，近些年来，不少地区的社区组织特别是居民委员会被要求承担与居民利益不直接相关或无能力完成的许多行政性事务。例如，需要完成招商引资、协税护税、经济创收等任务指标；需要作为责任主体承担执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理等等职责。在承担行政事务的过程中，许多社区组织需要完成一系列与居民利益不大相关的重复性、无效性的工作任务；需要参加基层党政部门召集的一次又一次的大小会议。笔者曾经访谈过的一位居委会主任粗略统计，他一年参加的党政部门召集的大小会议多达100多次。

其二，检查评比多。在相当多的地区，每个社区组织每年都被要求接受数十个党政部门的数十项工作检查，都被要求参加来自不同部门的数十项考核、评比。但有些评比项目明显重复，例如，既评比“卫生达标小区”，又评比“卫生先进社区”；既评比“文明社区”，又评比“文明示范居委会”等等。从而导致社区工作人员不得不把“迎检”作为经常性的突出任务，占用大量工作时间，穷于应付。

其三，台账簿册多。各级党政机关在指导社区组织规范化工作的过程中，要求建立必要的工作档案和工作记录本来无可厚非，但目前存在的普遍问题是社区组织被要求建立的台账簿册过多。有些居委会每月都要向党政机关报送各类报表十几份或数十份；需要登记汇总的台帐记录和社区档案数十项乃至近百项。笔者于2014年曾在一个大城市的社区看到，仅社区党组织被要求建立的党建类档案台账就达八册之多；在另一个地级市的社区看到，居民委员会被要求建立的消防类台账达六册之多。填写过多的台账簿册占用了社区工作人员相当多的时间和精力。其实，不少台账簿册资料属于重复性资料，且很容易导致“造假”应付。

其四，不合理证明多。办事必须出具证明，是我国传统社会管理的通行做法和老毛病。然而，遗憾的是，这一做法和老毛病伴随单位体制的解体在很大程度上转移到了社区。如今，党政机关和企事业单位要求居民委员会出具的证明材料五花八门，包括居民在家正常死亡证明、公证方面的亲属关系证明、买房贷款时的家庭收入证明、商业保险方面的在家摔伤证明、银行业务方面的人民币损坏证明等等，以至于有些群众戏称居民委员会的公章变成了“万能章”。明显超出了基层群众性自治组织应该出具、能够出具的证明范围，给社区工作人员带来了一系列工作麻烦和风险。

以行政事务多、检查评比多、台账簿册多、不合理证明多为主要表现的社区负担过重、负担不合理问题，不仅使社区工作人员不堪重负，而且作为基层治理转型进程中的偏差性突出问题，扭曲了社区组织特别是居民委员会的性质和功能，影响着基层社会治理现代化的健康发展，理应予以高度重视和有效解决。

二、社区负担问题根源于相对滞后的基层治理现状

尽管人们对治理理论和社会治理现代化的认识不尽一致，但多数学者和实际工作者或许并不否认，迈向现代化的中国特色基层社会治理（包括社区治理）体系应该具有以下鲜明特征：第一，“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”［3］的结构性多元共治格局。强调多元力量共同治理是国内外治理理论和治理实践的共同点。但中国特色的社会治理不仅具有多元共治的普遍属性，而且具有多元共治的结构特性。具体地说，党组织发挥领导核心作用，政府组织发挥主导作用，居（村）委会和社会组织以及各种社会力量依法依规发挥协同作用，共同构成党组织领导的政府治理和居（村）民自治与社会自我调节有效衔接、良性互动的结构体系。第二，依法治理。与中国传统的“人治”不同，推进社会治理现代化强调做到依法治理，明确要求各治理主体牢固树立运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的价值理念和工作方式；要求法治与德治相结合，既要加强法治保障，又要强化道德约束。第三，服务和管理相结合、相统一。与以往一味强调“管控”乃至强调“大批判开路”的传统管理思维不同，推进基层社会治理现代化要求服务为先、服务为本，在服务中实施管理，在管理中体现服务。第四，科学治理。充分运用科学理念、科学方法和现代化科技手段实施社会治理，不断提升社会治理的科学化水平。

然而，遗憾的是，我国基层社会治理的现状与社会治理体系和治理能力现代化的主要标准相比，与上述方向性特征相比还有明显差距，从而造成了比较突出的社区负担过重、负担不合理问题。

例如，一些基层党政机关和党政官员依法行政的意识比较淡薄，无视《居民委员会组织法》关于“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排”的相关规定，把居民委员会等社区组织当作党政部门的“手”和“腿”，各自为政、各搞一套，缺乏沟通协调，分别给居委会等社区组织随意布置工作，不管什么任务都交给居委会办理，而且要求必须完成，既损伤了法律的严肃性，又给社区摊派了许多重复性劳动或者不应由居委会等社区组织办理的事项。某些党政部门把“工作进社区”扭曲为挂牌子、交任务、搞检查，而不是服务社区，在服务中实施管理，依仗党政权力对社区组织发号施令，给社区带来了不合理工作负担。特别是某些党政部门和党政官员存在形式主义作风，一味追求工作声势，片面要求资料齐全，势必给社区带来不合理工作负担。不仅如此，某些企事业单位也把自己应该办理的业务事项，例如有关客户的证明资料等等，通过客户传递给居民委员会办理，无疑加重了社区居委会的不合理工作负担。由此可见，基层一部分党政机关、党政官员和企事业单位无视法律法规任意行为是造成居委会等社区组织工作负担过重和工作负担不合理的重要原因之一，也是基层社会治理偏离现代化发展方向的突出表现之一。

又如，多元共治新格局有待形成，社会组织发育不足，在一定程度上导致了社区居委会不得不承担其他组织应该或者可以承担的许多工作。如前所述，现代化社会治理应该表现为多元共治，多种力量各司其职、功能互补。其中社会组织是社会治理的重要力量，可以承担许多社会服务工作，发挥多方面重要作用。但是目前，就全国绝大多数地区而言，社会组织尚处于成长初期。特别是在基层社会领域，有些社会组织应建未建，例如许多城市的社区业主委员会组建率不高且功能缺失；社区社会团体、民办非企业单位数量有限；即使已有的基层社会组织也大都自身发育程度较低、规模过小、实力单薄，难以履行好自身职能，难以协助政府承担一部分公共服务项目，难以在基层社会治理服务中发挥重要作用。在这种情况下，居民委员会等社区组织不得不顾及社区成员的多方面需求和社区管理服务的多方面要求，勉为其难地承担一部分社会组织应该或者可以开展的社区服务管理工作，包括社区业主组织和社区社会团体、民办非企业单位等等应该履行的一部分职能。如此一来，加上党政机关摊派的工作和自身应该履行的职能，居民委员会等社区组织就很难摆脱工作负担过重的窘境。由此可见，社会组织发育程度较低，社区多元共治发展不足，是居民委员会等社区组织工作负担过重的现实原因之一，也在一定程度上表明基层社会治理现状与现代化要求存在较大差距。

再如，社区治理科学化水平相对不高，也是造成社区工作负担过重的现实原因之一。这突出表现为：一方面，现代化科技手段在社区治理服务中的应用程度不高。尽管近年来越来越多的地区正在加快社区信息化建设，但目前尚处于开发探索阶段，总的来说，信息化网络平台对于减轻社区工作负担，提升社区工作效率的作用还不够普及和明显。另一方面，社区工作队伍的整体素质和能力相对不高。相当多的社区工作人员缺乏社区工作专业理论和方法技能，尚不能熟练运用科学方法和科技手段提高工作效率。从而也在一定程度上加剧了社区工作负担过重问题。

三、以基层治理现代化为导向推进社区减负增效

一旦我们从社会治理现代化角度来认识分析社区负担问题就不难发现，它不仅仅是社区工作量多少的问题，更重要的是基层社会治理体系和治理能力现代化能否顺利推进的问题。因此，以基层治理现代化为导向推进社区减负增效，应该成为有效解决社区负担过重、负担不合理的基本思路。这就需要着力抓好以下三方面工作：

一是以推进社区治理法治化为目标，理顺基层政府组织、企事业单位与居民委员会的职责关系，减轻社区居民委员会的不合理负担。例如，根据相关法律法规和政策规定，明确社区居委会的工作职责，原则上取消居民委员会承担的那些与居民利益不直接相关的、专业技术性很强的、没有法律法规政策依据应由居委会承担的事项和证明，大力压缩各类会议和活动，大幅减少各类台账和材料报表，尤其要整合内容重复、形式雷同的材料报表，变各部门分别“派活”为基层政府及其街道办事处统一布置，实行社区工作准入制度。又如，自上而下地规范社区考核评比活动，实行“一揽子”综合考评，将各部门的工作指标一并纳入，取消对社区的“一票否决”事项，同时建立健全以社区居民群众满意度为主要评价标准的社区考核机制，以充分体现群众自治的本质要求。需要强调指出，在减轻社区居委会工作负担的过程中，切忌从一个极端走向另一个极端，那种一股脑地剥离居民委员会协助政府开展与居民利益相关工作的法定职能的做法，并不符合中国特色社区治理的法治化要求和制度设计的要义，也往往会使社区减负走入误区。

二是以构建社区共治新格局为导向，培育发展社区社会组织，分担一部分社区服务管理事项。例如，通过适当降低登记门槛促使社区社会组织获取法人资格；通过建立健全备案制度，促进社区社会组织健康成长；通过探索建立街镇社区社会组织联合会等等整合服务资源，形成社区社会组织的整体合力；通过政府购买服务和项目资助，将社区一部分公益性、专业性、技术性服务交由社会组织等社会力量承担，以减轻社区居民委员会的工作任务。尤其应该着力引导社会组织开展那些“社区成员所需、社会组织所能、市场经济所缺、党和政府希望解决而又力所不及”的社区服务管理项目，使之成为社区多元共治的主体力量之一，在分担社区工作负担方面发挥重要作用。

三是以提升社区治理科学化水平为着力点，加快社区信息化建设，提升社区工作效率。信息化手段对于提升社区工作效率，解决社区工作负担过重问题具有不可低估的积极意义。因此需要整合社区信息网络，加快社区公共服务综合信息平台建设，逐步实现数据一次采集、资源多方共享；逐步实现社区公共服务事项的一站式受理、全人群覆盖、全口径集成和全区域通办。如此一来，不仅会大大方便居民群众，而且也会通过信息化手段的运用有效化解社区负担过重问题。

此外，以职业化、专业化为主攻方向，打造高素质的社区专职工作队伍，提升他们的社区工作能力和单位工作效益，促使他们用相对较少的时间和精力完成更多的工作任务；以扩大居民广泛有序参与为基础，建立健全居民委员会及其下属的委员会等组织体系，发展社区多层次、多元化的群众性自治，群策群力做好社区工作等等，也是解决社区工作负担过重的有效路径，而且符合基层治理现代化的发展要求。

（作者系南开大学周恩来政府管理学院研究员、国务院特殊津贴获得者、民政部城乡社区建设专家委员会委员）

注释：

1 民政部、中央组织部《关于进一步开展社区减负工作的通知》（民发〔2015〕136号）

2 《列宁选集》第4卷，第257页，人民出版社，1972年10月第2版

3 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议

1 中华人民共和国城市居民委员会组织法

2 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议

3 民政部、中央组织部《关于进一步开展社区减负工作的通知》（民发〔2015〕136号）

4 唐忠新：《现代城市社区建设概论》，上海交通大学出版社，2008年