国外社区治理研究的理论考察

国外社区治理研究的理论考察

二战以后，由于全球化、城市化和信息化的影响，西方发达国家的社区经历了从兴盛到衰落的过程。帕特南在2000年出版的《独自打保龄：美国社区的衰落与复兴》—书，就分析了这种背景下社区的衰落和公共参与递减。20世纪末，西方发达国家发起新一轮的“社区复兴”运动，旨在通过自下而上的方式落实社区主义，带动社区居民参与基层治理，建设政府与社区的合作伙伴关系，以此恢复社区活力、推动政府改革和社会发展。借助社区复兴和都市更新等计划的实施，发达国家更新了社区治理的图景。

一、社区治理研究的新背景：在“第三条道路”中重新发现社区

20世纪末以来，国外的社区治理研究，嵌于当地社会经济系统之内，适应“第三条道路”的政策实践，反映了新自由主义和社区主义的调和，以及西方国家治理理论的转轨。

20世纪七八十年代，由于经济危机和福利国家的失效，发达国家的国家治理理论先后接受新自由主义与社群主义的影响，继而影响到社区治理的理论与实践。新自由主义关注的是，明确限制政治权力，经济和社会本质上是自我调节的实体。新自由主义主张权力下放，也把权力下放运动推向了新的高潮。在社区治理中，学者们并没有挑战主流理论，而是主张“把个人从主要权力结构中解放”。在这种思潮的影响下，西方国家“政府大幅削减公共开支，积极推进公共部门的私有化，导致政府对社区服务的投入急剧下降。”国家照顾逐渐被社区照顾取代，“政府逐渐从服务供给的垄断者身份转变为服务购买的最大雇主，形成了以社区为依托的社区照顾政策”。正是在新自由主义的影响下，发达国家的社会力量参与社区治理的空间得以扩大，社区政策照顾对象从“普遍性原则”转向“选择性原则”。英美等国都将社区的服务工作重点转向一些有特别需要的人士，同时，美国发展出一些以发展经济为重点的“社区发展公司”；在英国，一些社区志愿者组织相继出现，陆续进入社区治理领域。20世纪80年代，发达国家的社会冲突和矛盾凸显，社区主义（又称社群主义）应运而生。“社区主义批评新自由主义把人作为个体，敦促人们去修复责任的观念，构建权利与义务、个体与社群之间的平衡”。主张社会个体要从整体的利益出发，顾及全局，维护社会整体和谐。社群主义对自由主义进行批判，促使理论界与实务界将新自由主义和社群主义结合，全面看待个人和社会的问题。

20世纪90年代，西方发达国家第三条道路的兴起，理论基础就是对新自由主义和社区主义的调和。第三条道路认为，在社会福利方面国家仍然要承担积极责任，但不是无限责任；要建立公民个体、社会和国家之间的责任体系。由此，新自由主义和社群主义在收敛的基础上结合形成了国家、市场和公民社会之间的关系。社区之所以被重新发现，就是新自由主义与社区主义汇合的结果。新自由主义与社区主义在社区层面的融合，主要是基于左翼的新自由主义者希望公共政策采取集体途径，不再以纯粹的个人为基础，右翼的社区主义者则希望运用社区志愿性行动，以解决市场失灵的问题。

在英国，工党在1997年重新执政之后，社区重新进人政府的决策视野，并被提升至社会发展的战略高度。2001年工党政府成功连任，社区发展的价值理念和服务实践得到持续发展，积极的公民权利和社会融合成为公共政策的主旋律，以此促进邻里复兴、融合不同层次的公民参与。英国发起的邻里复兴战略（National Strategy for Neighborhood Renewal）、社区战略（Community Strategies）、社区照顾计划（The Community Care Development Programme ）等，与民主参与以及公共服务改革等议题相联系。在美国，20世纪90年代兴起的社区主义运动，号称从强调个人权利到关注社会和集体责任的平衡的转换。克林顿当选美国总统后，社区建设成为其实现“再创政府”“复兴美国”的重要手段之一。在这个思想主导下，克林顿政府提出了“授权区和事业社区”的法案，力图以重新界定政府和社区的关系作为突破口，实现政治、经济、社会福利一体化发展目标，在澳大利亚，政府在政策制定时，为解决民众本身的问题，开始转向与社区对话，将焦点集中于志愿性能力的利用。21世纪初，澳大利亚州和联邦政府发展了一系列促进农村发展的政策工具，这些政策被注入一种新的“社区”意识，使用了具有引领性的诸如社会资本、社会企业、社区发展、伙伴关系和社区建设等概念，而且这促进了各种各样旨在遏制社会和经济下滑的社区组织的发展。澳大利亚所有级别的政府已经提出强烈的社区参与方法，揭示了社区参与的核心要素，社区参与的观点和政府社会的合作已经被广泛支持。

正是在发达国家对第三条道路的政策选择中，社区被重新发现，社区治理被赋予新的内 涵。学者们理解的社区治理已不单纯局限于国家责任还是市场责任，而是代表着公私部门界限渐趋含糊的统治风格。基于此，几乎所有的研究都承认：国家与社区之间在定位、磋商和社区评价等方面平等的实践，可以使国家机构将基层社区变成政府可见的、或可计算的客体。在这个意义上，基层的规则可以被视为“广泛的规范方案和前期存在的基层结构之间”持续相互作用的产品。不同主体之间的合作和相互依存应当成为将问题在基层解决的口号，因而新的政治模式应当寻求将“商界、政府、社区组织和公民一同工作，以帮助社区达成其集体目标和应对挑战。

历史地来看，发达国家的社区改革运动，基本上都是以地方性问题为起点，例如环境污染，贫困救助等。其社区复兴运动起于经济社会危机，是在国家和市场都失灵的情况下，采取新措施以帮助恢复经济和社会活力的政策选择。随着社区在处理此类事务中自主权的不断增强，遂发展成为依靠社区内部资源进行自为或合作的治理形态。在国家治理理论转轨的大环境下，社区治理的经验不断累积，也大大推动了理论的发展。

二、国外社区治理研究中的“元治理”理论难题

社区复兴运动以来的社区治理研究，大多将“多主体合作”视为治理的核心要素。社区治理研究虽然同样排斥“国家中心论”主张，强调合作网络的权威，将社会组织、市场等力量置于与政府平等的地位，但是学者们发现对于国家的“自然排斥”，似乎同样会带来失灵问题，到最后仍然会拷问国家这个“元治理”主体的责任。他们虽然没有专门研究国家作为合法权威的“元治理”主体地位及其在社区治理中的作用，但是隐约可以发现其围绕此问题的相关回应。

（一）“国家主导”的元治理有效吗

国家主导型的社区治理，是指政府（国家权力的执行者）代表整个地区的利益，在社区治理中掌舵，从中调度组织关系，以高度权威为支撑，统一掌管地方事务。在学者们看来，这种治理模式的效果有好有坏。例如，一项对印度珀依（Poyil）渔场治理的研究就表明，政府在对渔场进行统一管理规划时显示出自己独特的优势，它能综合考虑渔民的公共利益，扮演着比较公平的角色。但是，随着政府内部机构的扩张和官员道德素质的滑坡，政府在调节利益关系时也会随之转变。实际上，国家元治理的两面性一直存在。一项对美国20世纪40年代到70年代小镇治理研究显示：社区决策由民选官员和由官员发起的社区商业主导，这种模式在短期内能够取得治理效果，但它的弊端很快就显现在人们日常生活中。政府是社区治理的主要领导者，公务员作为执行者对社区的影响更为直接，但公务员并没有远超常人的高尚道德情操，特别是在权力诱导下更容易牺牲公共利益而维护小我，政府的行动是出于保护自身利益和特权的个人愿望，这使得居民在真正的决策领域之外，而不是政府官员和市民共同决策。这样的研究还有不少，这都显示出国家作为元治理主体的“两面性”作用，因而，在将国家拉入到社区、还是将国家赶出社区的选择上，学者们的反应仍然持谨慎态度。

（二）“合作治理”会否定元治理吗

多元主体合作，忽视或漠视国家参与，是国外社区治理研究的主流认知。不少研究显示，塑造一种“基于社区”（Community－based）的治理网络，引入社会组织的参与，可以创造出“结构－反应”机制，整合和优化资源使用，增强回应性；公民的社区参与可以发出不同的声音，对做出公平的决策起到更加有效和更有影响力的作用，社会团体能够表达他们的声音以确定更高的合法性。在合作治理的模型中，社区治理不再只是政府官员的职责，而是整个社会的责任。一项研究还表明，在20世纪90年代早期，合作治理产生了，亚洲掀起了一场权力下放运动，从中央政府下放权力、权威和责任到低层的或者地方机构，甚至到社区组织。这似乎从实践上印证着“抽离国家”或“降低国家权威”的正确性。但是，这并不成为否定“元治理”作用的理由。元治理本身虽然存在与其他治理主体的衔接问题，例如，由于政府本身所固有的权威性和强制性造成的，旧的社会服务传递的是集权的、刻板的，缺少回应性的系统，但是，一些领域确实需要“元治理”发挥作用。

有研究发现，“在特定的政策领域，例如房屋需求领域等，着实需要政府发挥主导型的战略作用”。韩国的一项考察表明：社区的权力仍然掌握在基层政府手中，特别是掌握在服从中央控制的地方行政长官手中。泰勒（Taylor）等的研究发现，尽管近年来“治理理论”的发展促使生活在条件较差社区的居民可以参与影响他们的一些决策，尽管国家权力的维持及其“统治”的持续发展，促使这些社区仍然处于边缘化，治理理论还是为一些“积极主体”在被邀请的时候，去塑造和影响新的空间提供了机会。这些研究则更说明了“传统威权国家”的政府对社区治理的影响。我国台湾地区一位学者在外文期刊上评价，社区的成功得益于“政府提供的良好法制环境和在社区非正式惩罚乏力的情况的有效干预”，社区与国家的协同作用，同样在别的一些社区治理研究中得到证实。因而，单纯或完全否定国家的元治理作用并非符合实际。

三、社区治理的结构性影响因素研究

什么因素影响社区治理，这是国外社区治理研究的主要内容。除了大环境上的城市化、信息化、全球化等影响以外，研究者们大体从以下三个方面研究了社区治理中的结构性影响因素。

（一）地方性知识

在研究者看来，地方性知识（local knowledge）构成了社区治理的内在环境。地方性知识主要包括居民以血缘关系为纽带的亲戚伦理关系、传统文化习俗和心理认同感。一项研究甚至将地方性知识视为特定区域社区治理的关键因素。研究者发现：印第安人通过代表性问题、亲戚关系、家庭和家族联系，共享历史和知识、其他社会价值和经济联系的做法，来促进文化合法性。对英美等国的研究也都有类似的发现。例如，有学者就发现，尽管美国的小镇仍然贫困，大多人仍然视其为愿意定居的地点。关键的吸引点在于美国梦仍然在场，对于很多人来讲，在这些小镇，每个人都拥有平等追求成功的机会。这说明传统文化价值在社区发展中的影响不可忽视。一项基于对英国邻里社区更新经验的研究，得出的教训之一就是，新形式的地方参与需要时间，也需要规则、程序、文化、态度和行为的改变，这些要素基本上与当地的地方性知识重合。值得注意的是，一个基于社区心理认同感的新概念节点治理（nodal governance）被提出来，节点治理的本质是强调地方能力和知识可以增强贫困地区自我导引的同时，增强、恢复、确认以及再制度化人们的集体社会资本的方式。研究者们判断，人们容易忠于自己固有的行为习惯，对新事物的接受仍需要时间，因此，社区治理改革要充分考虑居民的地方性知识。

（二）社区治理结构

社区治理结构是指社区治理中的主体关系，既包括社区组织与外部组织（政府或市场）的结成的关系，也包括社区内部的主体关系。社区与外部治理主体的关系，是国外社区治理研究领域较为集中的研究对象。

萨博（Sabel）认为治理作为一种结构，理应将重点放在国家与非国家行动者之间有关组织与制度的安排，基于此，公共部门的角色产生重大的变化，公私部门具有极其正式的伙伴关系。越来越多的人认同，社区志愿组织在社区发展、健康、社会服务等领域发挥越来越多的作用，并且常常与政府发生契约性关系以获得可持续发展的资金。因而，任何网络都需要不同组织的协调和合作。从结构而言，社区治理则包含国家、公民、社会组织、市场等多重角色。博克斯（Box）在其专著中就指出，社区公民治理系指社区公民（community citizens），社区代表（community representatives）与社区实务工作者（community practitioners）三者之间的密切合作所组成的统治系统。很多学者将重点转向对社区治理结构的研究，一份研究显示，既得利益者是政府放权的另一大阻碍，他们在改革面前，更希望保留自己的胜利果实，社区权力结构“根本转型最大的阻碍是人们缺少对结构复杂性的理解以及我们要怎样塑造他”；普渡（Purdue）在研究英国社区更新战略中发现，通过领导赋权（empowerment）的形式、发挥领导的积极性，能够构建一个开放性的政治机会结构，他允许社区领导人从邻里为基础的城市社会运动中进人精英网络，社区领导人因而成为政府社区再生倡议和基层社区居民之间的关键点。斯托克（Stoker）也在社区治理结构视野下审视社区领导这一关键角色，认为社区领导的行为是社区结构的主要成分，对整个社区治理结构起统筹作用，精英治理将推动社区的发展，建立合理的社区结构。他特别强调，对于网络化社区治理的多层次治理的复杂系统而言，它需要更高层的政府、基层组织和社区利益相关者的多种关系。

（三）社区治理过程

在一些学者看来，为了理解社区层面的治理，要做好两个方面的工作：治理结构和治理过程。治理结构关注官方和非官方行动者组织化和制度化的安排；治理过程则通过治理结构的调整和运行，产出相应的治理结果。皮特斯（Peters）认为治理作为一种过程，涉及政府社会的互动，如果忽视社会具备理解自身事务、并且寻求解决方案的良好的能力，在做决策时“政府就变成了层级节制和笨拙的结构”。有学者关注到，在决定如何满足民众需求的问题上，政府固然仍是中心，但非正式的、非政府机制则扮演重要角色，从过程上来看，“过去的统治模式是一种单行道的统治，目前则转变为双向道的治理”。近年来，西方学界对于“社区赋权”和社区能力建设投人了很大的热情，实则就是深人社区治理的具体过程，探寻社区治理的密码。费世曼 （Hshman）认为，“社区能力建设就是通过加强社区组织和群体的知识、技能，增强社区组织及其成员的竞争力，构建新的内部外部的积极关系，提升设计和执行社区计划的能力，从而获得成功必备的能力的过程”。一些研究将政府领导和社区精英在治理过程中的角色，视为产出良好治理效果的因素，他们认为政府官员在社区治理过程中起着关键性作用，官员在邻里治理组织工作，在其工作的进程中受益；社区领导可以协调关系并且为治理行为提供合法性。而且领导在治理过程中分享权力，能够使别人决定相关事宜，参与社区治理，进而改善治理结果。一项对于明尼苏达州30个公民联盟（Citizens League）的研究则发现，绩效评价可以成为改善社区生活最有效的机制。

四、实践能够拥抱新理论吗——社区失灵的新问题

国外学界不但探讨了社区治理在理论、结构和过程上的老问题，也关注了实践领域的“新问题”——与国家和市场一样，社区也存在失灵。

（一）权力承接的“社区真空”

社区复兴运动的一个重要特征是推动中央权力向地方下放、国家权力向社会转移。尽管权力被要求重新配置，但是一些研究则显示出社区在权力配置中的尴尬地位。在社区导向的治理模式中，社区失灵往往表现为无力承接国家权力转移、无力承担治理责任问题。学者们观察到：权力如何配置、权力配置是否有效尚存在不少问题。例如，社区要求扩权却不知道如何扩权、如何用权；政府放权既面临内部阻力，又面临“政策巩固”的压力，这可以被称为权力配置的“二元背反”问题。莫道克和艾布拉姆（Murdoch&Abram）的研究就提到，自下而上的解决方式在不同的政府会遇到同样的困难：一是不是所有的市民和社区都有能力或资源承担自治的责任，如果这样，国家就是这种机制的安全网，保护市民和社区的行动；二是伙伴关系中增加了地方维度，这使合作问题更加复杂：如果公民和社区都以自己的方式行事，公共利益的概念则无法传递。

（二）社区组织的封闭与排外

基层社区存在“盲目排外”的封闭现象，很可能导致社区治理资源配置失效。有研究发现，以个人持久接触为特征的社区本身相对规模小，群体的构成更倾向于文化的和人口统计意义上的同质性，而非成员愿意，因而剥夺了成员可贵的多样性。社区的同质化，可能无法从多样化的技艺和其他输人中获得利益；大多个体追求群体内的成员身份，但是常常感觉孤立和组织的虚无。但是这种归属往往还包含着对非成员的错待，当“内者－外者”的区别被建立在多样性和道德败坏的基础上，如民族、宗教、国籍或者性别，这可能比国家和市场孕育更加狭隘的心理以及道德上的敌意。社区的消极一面变得更加麻烦。当社区内部人员有权有钱的时候，外部人只能被剥夺了。一些商品房社区的研究则清楚地显示，尽管业主组织在调和业主利益上发挥积极作用，但是，既有的社区业主组织可能会对非成员实施言论、迁徙上的限制，甚至会进行种族歧视。

（三）社区组织的合法性问题

学者们并不质疑社区组织、志愿性组织、第三部门等在社区治理中发挥积极作用。但是，越来越多的研究表现出对社区组织合法性的疑虑。“社区治理是一个地方权力政治领域，在那里，这些社区为基础的组织互相注册和竞争，以此获得政治合法性、控制知识和获取经济资源与权力而斗争”。因而，社区组织的合法性是社区组织发挥作用的基本前提，如若缺乏这个基础，社区组织再怎么强大，也会在治理过程中出局，继而加剧社区失灵。有的研究力图讨论“社区层面新的治理形式的合法性”，发展一种对社区组织“合法性”的建构主义解释路径。研究显示，一些社区组织利用一系列先已存在的和新的规则，从代表性的民主传统或者现代协商民主的立场出发的合法性规则，显得脆弱且充满挑战。多个研究对于社区组织合法性遭受的质疑展现出兴趣，他们不约而同的认为，合法性成为社区组织发展过程中的一大障碍，社区组织必须要以更好的服务来为自己赢得支持。

五、国外社区治理研究的视角

（一）政策网络视角

在西方学界，社区治理是政策网络关照的一个焦点。20世纪50～70年代盛行的社区“精英论”和“多元论”等，就是围绕决策权掌握在谁手中来展开的。社区复兴运动以来，学者们仍然关注社区治理的政策网络和过程。他们发现，治理是通过伙伴关系和组织、社区内的网络来进行的，同时社区层面的“政策过程包含社区部门在初期的问题识别，而后决策、执行和评估的矩阵”。对于作为政策网络一环的社区单元，学者们重视公民参与社区决策的价值。有学者就认为：人们被赋权参与政府政策，用以解决个人和社区的问题，这通常涉及社会排斥和区位劣势等问题，非政府组织在社会治理和社会政策、项目的发展中起着至关重要的作用。社区面临的问题仅仅依靠单一主体往往难以解决，因而常常需要共同合作。这促使广泛的利益相关者——社区居民、民选官员、市场组织，内政、健康和人类服务部，和专业服务一起工作。近年来，作为政策网络中的社区治理，被更多地从政策过程上进行研究。不少研究发现，与先前局限于社区内部权力博弈的视角不同，社区治理中的“政策制定已经不再是纯粹的自上而下的程序，而是许多相关的政策系统的协商。相似的，服务不再简单的通过公共机构专家和管理人员提供，而是使用者和社区共同生产”。

（二）国家与社会的关系视角

国家与社会的关系是国外社区治理研究的另一个重要视角。人们意识到在现代社区治理中，国家与社会的联系日益密切，在社区治理各环节中，二者不可分离。一些研究关注到，正是由于城市政府的结构变化（例如合并或撤销），导致社区治理外部环境的变化。此外，更多的研究关注“治理过程”中的国家与社会关系。学者们看到，治理巳经将原来由国家发起的社会福利项目，转变到通过政府和非政府组织的伙伴关系来安排。事实上，治理是关于政府组织和非政府组织在无等级的联盟中的合作，国家已经不再是无关紧要的“外者”。一些研究则清楚地表明，治理主要集中于政府和非政府组织在面对经济和社会挑战时的相互合作，他关注的是怎样的集体行动能满足和与此相关的治理模式的转变。只有推动居民、商业组织、非营利组织等所有工作者一起解决问题并采取行动，才会使得社区具有回应性。可以观察到，在国家与社会关系的视角之内，国家的元治理作用虽然没有被提升到至关重要的地位，却被社区复兴运动以来的社区治理研究者们给“重新发现了”。

（三）社会资本视角

社会资本理论是西方学界研究社区治理的又一视角。学者们用社会资本理论来解释社区治理的成效。与既有考察官僚组织的研究不同，有一批学者执着地考察“社区如何组织起来，如何管理、组织和协调个体行动以达成集体产出”这个问题。另外一些学者则认为，成功的网络和社区治理能够提高社会资本和社区福祉。因而，社会资本与社区治理之间隐约存在一种“互为因果”的良性循环关系。“由社区及其领导人之间信任关系组成的社会资本，有助于提升邻里再生伙伴关系的有效性。带着伙伴关系的社区参与同样也能够催生社区社会资本的重要的新资源，这有赖于作为社会企业家或者社区代表的社区领导人。伙伴关系和社区里个体与组织之间的信任矛盾揭示了社会资本累积过程中的困难。社区社会资本的积聚程度，影响作为伙伴关系发展的领导力的成功”。基于此，一些研究者在社区领导、社会资本与社区治理之间，构建起一个很好的研究节点。

（吴晓林 郝丽娜）