“营改增”过程中出现的问题对策及未来趋势研究

□马丽云 高绍福（副教授）（集美大学工商管理学院 福建厦门361021）

一、引言

经国务院批准，从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点工作。自2012年8月1日起至2012年年底，国务院将“营改增”试点范围扩大至10个省市。2013年8月1日“营改增”范围已推广到全国试行。2014年1月1日起，国务院将铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点。试点以来，“营改增”税制改革在减税负、促转型方面效果显著，但是“营改增”涉及到营业税和增值税两种税制的良好对接和纳税人税负均衡的难题，目前看来，无论从地方税收及税收征管还是试点企业的角度，“营改增”仍有诸多问题亟待解决。

二、“营改增”出现的问题及对策

（一）地方税收及税收征管方面存在的问题及对策

1.地方政府收入变得不确定。“营改增”后，原本属于地方的营业税将变成中央和地方共享的增值税，这势必会减少地方政府的财政收入，损害地方政府的利益，引发中央和地方的矛盾。按照惯例，地方减少的收入将通过转移支付等办法弥补，然而转移支付会增加财政资金流转环节，程序复杂，而且很容易受到人为因素影响，因此增加了地方财政收入的不确定性。

针对地方政府收入降低而陷入财政困难的风险，本文建议随着“营改增”的行业试点的推进，应考虑调整增值税在中央和地方的分享比例，根据试点情况分析各省市对营业税的依赖程度确定出一个合理的分享比例。除此之外应当为地方政府开辟更多的税源，如加快推进资源税改革、房产税制定和立法等，以此将“营改增”造成的地方政府减收的不利影响降到最低。

2.税收管控难度进一步加大。由于交通运输业纳税人分布广、流动性强、经营复杂，在税收征收上，地税机关主要采取以票控税的方式。试点前，交通运输业纳税人大多为代开票纳税人，他们在代开发票时缴纳3%的营业税，并按营业税税额附征7%的城建税、3%教育费附加和0.5‰的印花税。“营改增”后，国税机关出于代征会影响国税机关社会满意度、办公场地狭小等考虑，不愿为地税机关代征地方税，造成了“营改增”纳税人在申请代开发票时只缴纳增值税，所得税、城建税、教育费附加以及印花税无法同步征收，增加了源泉控管的难度和税款流失的风险。

针对上述问题，本文建议应加大国地税协调力度，积极建立国地税代征机制，财税部门在制定政策时，应以纳税人需求为导向，优化纳税服务的理念。

3.税控机重复购置问题突出。随着“营改增”试点的进行，纳税人原来使用的地税税控机将被淘汰，纳税人需要购买新的税控机，虽然购买税控机的款项可以全额抵扣，但是造成资源的浪费，不容小觑。

对此，建议有关部门在研发税控机时，应考虑地税、国税税控机的兼容性，做到通过系统的更换而实现功能转换，避免重复购买的问题出现，减少资源浪费和不必要的麻烦。

4.部分税收政策亟待完善。根据现行税法，固定业户应向其机构所在地或者居住地主管税务机关申报纳税，但由于货物运输业长期流动经营的特殊性，机构所在地或者居住地主管税务机关难以掌控税源，要求纳税人在机构所在地或者居住地主管税务机关开具发票，这给纳税人造成很大不便。除此之外，对部分税收负担增加的“营改增”纳税人给予过渡性的财政扶持政策不到位，部分税负增加的企业反映：申请财政补助要求报送的材料不明确，报送的财政补助申请迟迟得不到回复，以至于企业没有实际得到应有的补助，给企业造成不小的损失。

针对货物运输企业流行性强的特点，应明确纳税人既可在机构所在地又可在运输劳务提供地主管税务机关申请代开发票。明确财政补助申请程序、所需的材料，开启快捷的财政补助申请通道，让税负增加的企业尽快得到应有的补助，切实维护纳税人权益，及时解决政策问题。

（二）试点企业在“营改增”过程中面临的问题及对策

1.经营性租赁企业减税政策不彻底。此次进入试点改革的六类现代服务业中，有形动产租赁服务适用17%的增值税税率，其余五类税率由5%的营业税改为6%的增值税。仅从营业税的价内税改为增值税的价外税来看，税基缩小了，五类企业承受的税率大多在5.66%左右，如果再考虑抵扣因素，实际税负变化是可以接受的。但与之相比，有形动产租赁服务行业的税负明显偏重。

为了有效控制有形动产经营性租赁企业的税负，2012年6月29日，财政部和国家税务总局联合颁布的《税收政策补充通知》规定：自2012年7月1日起，“营改增”后相关租赁企业以试点实施之前购进或者自制的有形动产为标的物提供的经营性租赁服务，试点期间可以视同为小规模纳税人适用简易计税方法缴纳增值税。这样一来，租赁行业税率由原来5%的营业税最终调整为增值税小规模纳税人3%的征收率，税负不仅没有上升，比原来还下降了大约40%。不过，经营性租赁行业的特殊扶持政策存在两个制约因素：首先，享有简易计税方法的纳税人资产仅限于试点实施之前的存量资产，如果企业通过购进新资产举办租赁业务则还是要缴纳17%的增值税，这显然对租赁行业扩大经营规模是不利的。其次，相关纳税人在选择3%征收率的同时也必须同时选择成为小规模纳税人，而放弃成为增值税一般纳税人。不能再进入增值税抵扣链条，无疑降低了政策的扶持力度。

针对上述问题，笔者认为应该进一步完善经营性租赁企业的减税政策，考虑允许新购进资产的租赁业务也按照简易计税方法实施纳税，而降低有形资产租赁服务一般纳税人的税率更应该是下一步政策调整的方向和重点。

2.融资租赁行业的减税政策覆盖面不全。经人民银行、银监会和商务部批准经营融资租赁业务的试点纳税人中的一般纳税人提供有形动产融资租赁服务，对其增值税实际税负超过3%的部分实行增值税即征即退政策。这就意味着，税负大约降低了40%。即便如此，问题仍然存在，因为融资租赁行业中租入设备的承租方企业的法律地位不明确，其不能享受与出租方企业所具有的增值税优惠待遇。到目前为止，“营改增”融资租赁税收政策关注焦点在出租方产业链中的供应方，而不是作为需求方的承租方。可以设想，完整的融资租赁产业链中上下游企业税收优惠政策迥异，其结果必定是供需不对称。

既然融资租赁行业已经纳入“营改增”的范围，出租方缴纳增值税，从法理上讲，出租方的“租赁”行为就应当视同为增值税的“销售”行为，而承租方的承租行为就应当被认定为“购买”行为。因此建议，下一步“营改增”政策调整时，一个考虑重点应当是融资租赁承租方的法律身份和税负水平。具体而言，建议将融资租赁承租方也纳入增值税纳税人范围，并根据实际情况区别一般纳税人和小规模纳税人。

3.交通运输业部分企业税负不增承诺未兑现。为了确保“营改增”试点改革的顺利推行，中央在设计改革方案时承诺试点行业不因改革而利益受损。但是，从实际情况来看，相当一部分交通运输业纳税人税负较之前大幅上升，这是因为交通运输业中的部分纳税人被认定为增值税一般纳税人后，名义税率大幅度提高，而可税前抵扣项目较少或由于某些地区还未进入试点，开具的增值税发票无法抵扣。

在目前的“营改增”试点改革中，交通运输业中受到冲击最大的当属国际货代服务业。财政部、国家税务总局于2013年5月24日下发的 《关于在全国开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点税收政策的通知》（以下简称37号文），忽略了国际货代服务业的国际属性及增值税抵扣链条不完整的因素。37号文规定货代企业必须取得增值税专用发票才能抵扣，而国际货代行业上游的国内船东、航空公司和陆路运输企业从事国际货物运输服务享受免税或零税率政策，运费无法提供增值税专用发票，国外符合税收协定免税优惠的船东和航空公司不需要缴纳增值税；海关、商检等行政事业性收费因未纳入增值税链条，开具的行政事业性收据均无法抵扣。这样，货代企业绝大部分收入无法取得增值税专用发票而需要全额纳税。因抵扣链条断裂使货代企业面临前所未有的压力，而营改增新政策实施后，操作环节上有许多的问题不明确，也使货代行业在相关政策和业务实际的“夹层”难以找到出口。目前，仅有一小部分国际货运代理业务能够开到增值税票，且这块占比非常小。近年来，从国内到国际，都提倡推行多式联运，因此国际货代业务中很多是采用多式联运的方式为客户提供“一票到底，一站式服务”，而现在按征税规定的分国内段运输和国际段运输不同标段，有的征收增值税，有的实施免税，就造成国际运输业务链中不同环节的纳税混乱。

建议在设计针对交通运输业 “营改增”的进一步方案时，应考虑部分企业跨区域经营的特点，适当考虑将抵扣政策延伸到非试点地区。也可以通过优惠政策的形式，例如增值税即征即退、零税率，或者视同小规模纳税人按照交易计税方法纳税，切实让满足一定条件的交通运输业实现税负的大幅下降。

三、“营改增”未来趋势分析

“营改增”后，原来的部分营业税纳税人虽然可能会在短期内不适应新税制，但是从长远来看，他们至少能够获得以下三项巨大的潜在“红利”：

第一，进入增值税抵扣链条。由于增值税一般纳税人能够独立开出增值税专用发票，从过去经验可以看出，企业成为增值税纳税人能够扩大客户队伍。从长远来看，试点企业最终还是受益者。

第二，消除重复课税。成为增值税纳税人后，集团内部之间的关联交易摆脱营业税重复征税的弊病，值得一提的是公司购买的外包服务等同样能够进入抵扣链条，从而促进企业之间精细化和专业化的分工协作，有利于企业更好地完成目标。

第三，整合行业资源。“营改增”后，部分相关行业迎来了整合高峰，在新一轮优胜劣汰中其中的优质企业趁势而起，落后企业被整合或淘汰，整个行业水平得到提升。

毫无疑问，就税制而言，增值税税制设计更加科学，明显优于营业税。“营改增”是我国国民经济调结构、上水平的必由之路。未来“营改增”将覆盖到更多第三产业，随着增值税的扩围改革政策的进一步完善，“营改增”必将得到更好的贯彻落实。

四、结语

短期内“营改增”可能因为政策不完善给地方政府以及部分行业造成一定的冲击。但是，随着试点的不断深入，税改政策必然会不断调整完善，且税改本身的刚性色彩，从长远来看，综合考虑各种因素以及“营改增”能给纳税人带来各种现实和潜在的红利，政策纳税人应先遵从税制改革计划，积极配合“营改增”政策的实施。