新常态下推进地税征管工作转型的研究

李运华 余艳松

摘 要：我国经济发展进入新常态，是中央对我国经济发展阶段做出的一个重大判断。经济新常态背景下，简政放权力度加大、创新创业激发市场活力、纳税主体不断增多、税收法定原则落实，加上以“营改增”为代表的税制改革即将推行，导致地税主体税种不复存在、传统的“以票控税”手段缺失，这些对地税征管工作转型提出了新要求。该文试结合江西省彭泽县地税征管工作实际，从分析地税征管工作现状入手，对地税征管工作为什么要转型、如何转型进行研究，提出较为切实可行的对策。

关键词：经济 税收 征管 转型 研究

中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）09（b）-0209-03

我国经济发展进入新常态，是中央对我国经济发展阶段做出的一个重大判断。做好今后一个时期的工作，必须紧紧围绕“新常态”这一关键词。王军局长在全国税务工作会议上对税收新常态进行了深刻解读。随着“营改增”不断推广，地税部门主体税种缺失，不仅一个时期内税源萎缩，而且传统的“以票控税”手段将不复存在。这对地税部门征管工作提出了新要求。笔者试结合江西省彭泽县地税征管工作实际，从分析地税征管工作现状入手，对地税征管工作转型的重要性、可行性进行研究，与各位同仁进行探讨。

1 地税征管工作现状分析

1.1 现代化税收征管改革稳步推进

税收征管现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。江西省地税系统税收征管现代化进程大致经历了三个阶段。

（1）1997年，国务院办公厅转发国家税务总局深化税收征管改革方案，提出建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新的税收征管模式，先在全国的城市和县城实施，并逐步向农村推进。2010年，我们已基本完成改革任务。

（2）2012年7月26日，全國税务系统深化税收征管改革工作会议提出构建“以提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本为目标，以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系”。通过稳步推进，争取到“十二五”末期搭建起基本框架，并通过持续改进、不断完善，到2020年建成适应社会主义市场经济发展要求的现代化税收征管体系。

（3）2014年以来，国家税务总局结合党的群众路线实践教育活动，大力开展“便民办税春风行动”，先后出台《全国税务机关纳税服务规范》《全国税收征管规范》和《国家税务局、地方税务局合作工作规范》等工作规范，立足于现行法律法规，全面梳理相关具体业务事项，对每一个业务事项的流程、环节和操作要求做出了详细规定。这些规范的制定实施，为税务机关全面推进税收征管现代化打下了坚实的基础。

1.2 主体税种所占比重过大

以江西省为例，2009年至2013年营业税占地方税收的比重一直保持在40%左右。但在全面推行“营改增”之后，地方税系的主体税种将不复存在。（见表1）

1.3 “以票控税”仍是主要征管手段

“以票控税”就是以企业在经营活动中必须开具或收取发票为主要凭证作为税收征管的切入点，来监督、管理纳税人及时、足额缴纳各类税款。在目前的征管模式下，发票对保证税款应收尽收、及时征收起到了积极的作用，是税务部门征管实践中简便和有效的手段。而且，地税部门代征的基金费也将发票作为前置约束条件。

1.4 信息化应用水平不高

经过多年努力，江西省地税系统信息化建设取得了长足发展，实现了省级数据大集中，确保了日常征管平稳运行。但毋庸讳言，目前对各类数据进行分析、应用的水平不高，加上各级地税机关和部门上线的软件缺乏有效整合，影响了涉税信息的有效应用。

1.5 少数干部税收执法水平较低

当前基层地税干部业务素质参差不齐，部分从事税源管理的人员年龄偏大，缺乏激情、活力和创新力，既懂政策法规又懂税收业务、具有较强的计算机处理能力的复合型人才不多，加上税收政策变化较快，少数地税干部疏于学习，执法水平跟不上新形势。个别地税干部对政策理解不透、自由裁量权过大，存在不作为、乱作为的现象。

2 地税征管工作转型的紧迫性

2.1 经济发展进入新常态，经济增速降低导致税收增幅放缓

当前，我国经济正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度粗放增长型，转向重视质量效率集约增长型；经济结构正从增量扩能为主，转向调整存量、做优增量为主；经济发展动力正从传统增长点，转向新的增长点。经济决定税收。一方面，房地产长期缓慢下降已形成趋势，对以房地产为主要税源的地方税收增长产生不利影响；另一方面，经济增速放缓，税收增速也必将放缓。今年1～6月，全国税收收入59373亿元，增长6.3%，与经济增长基本保持了协调。

2.2 创新创业进入新常态，纳税人户数激增导致管理难度加大

按照党中央统一部署，各级政府部门以深化行政审批制度改革为突破口，把简政放权作为全面深化改革的“先旗手”和转变政府职能的“当头炮”。2014年3月开始的注册资本登记制度改革降低了创业门槛，财税部门落实小微企业税收优惠政策，激发了大众创新、万众创业的热情，随之而来的是纳税人的大幅度增长。以彭泽县为例，从2014年5月份开始新登记纳税人出现了爆发式增长（实际征管工作中，税务登记滞后于工商登记1～2个月），当月新增税务登记63户。

2.3 依法治税进入新常态，税制改革将导致地税主体税种缺失

落实税收法定原则是党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对税收领域提出的重大改革命题。中共中央政治局2014年6月30日审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，为新一轮财税体制改革制定了“时间表”。当前已在全国范围内推出交通运输业、邮政业、电信业和7个现代服务业的“营改增”，同时建筑业、房地产业、金融保险业和生活服务业“营改增”方案也在加紧制定当中，将于今年下半年择时全面推出。“营改增”后，作为地方税主体的营业税将不复存在。

2.4 信息化建设进入新常态，对税收管理者提出了更高要求

如今，互联网已进入大数据时代，网络、大数据、云计算将“一切”联系起来，为整个社会开拓了无限的空间。税务工作如何适应新时代，更好地应用网络、数据，更好地强化管理、提升服务，也是一个新的课题。在“互联网+税务”的世界中，税务机关不仅要通过各种渠道与纳税人开展互动，还要通过与各部门互联互通搭建税务大信息平台，通过解决征纳双方的信息不对称、不透明问题，形成与涉税各方充分交流和相互理解的沟通力。

3 如何推动地税征管工作转型

后“营改增”时代，地税部门必须解决两大核心问题：一是地税主体税种缺失导致地方税源萎缩；二是“以票控税”的传统征管手段缺失。对此提出以下对策。

（1）实现现有税种管理由“粗放化”向“精细化”转变。一是全面推广税种明细申报。2015年4月份以来，江西省地税系统实行先登记税源明细数据再进行纳税申报，增加了房产税、城镇土地使用税等七个税种明细申报功能，以明细申报替代原有综合申报模式，为对接总局“金税三期”打下基础。二是全面推行个人所得税全员全额明细申报。全员全额明细申报是个人所得税综合与分类相结合税制改革的必然要求，是全面加强个人所得税申报等基础性工作和有效提升个人所得税征管质量的重要举措，也是江西地税部门对接“金税三期”的迫切要求。三是强化土地增值税清算，推进以地控税。加强房地产业税收管理，加强对房地产项目预征土地增值税的分类管理及土地增值税清算日常管理，推进以地控税、以税节地工作。四是实行税源专业化管理。当前纳税户数不断增多，一线征管力量相对薄弱。要推进分类分级管理，按照纳税人规模、行业，兼顾特定业务，对税源进行科学分类，采取相应的管理措施。以“管细大税源、管深中税源、管住小税源”为目标，对不同类型税源实施有效的专业化管理。对重点税源实行集约化管理，强化数据分析应用，提供个性化服务。对中小税源实行行业化管理，把握规律性，突出风险管理。对个体零散税收实行社会化管理，注重合作性，强化协税护税。

（2）实现管理手段由“以票控税”向“信息管税”转变。“营改增”后，地税部门传统的“以票控税”手段将不复存在。大数据时代背景下，税务部门不可能继续单打独斗，需要处理好政府乃至社会各部门之间的关系，需要对这些关系进行有效管理，以确保税收数据的充分采集。在具体技术上，需要更加关注数据之间的关联关系。长期以来，信息匮乏一直是税务部门面临的一个瓶颈，严重制约着当前税收征管的质量和效率。令人欣喜的是，江西省人民政府发布《江西省税收保障办法》，为地税部门多渠道获取涉税信息打开了方便之门。要建立税务部门主导的第三方涉税信息交换平台，形成社会综合治税的合力，扭转“以票控税”手段缺失带来的不利影响。以彭泽为例，地税部门在当地政府的大力支持下，积极探索搭建县级涉税信息管理平台，促进了税收征管质量和水平的提高。2006年，彭泽县局率先实行房地产一体化管理，政府要求县财政、房产、发改委、国土、规划等部门向地税传递涉税信息，社会综合治税平台雏形开始形成。2013年，县政府制定并出台《彭泽县涉税信息交换管理办法》，将工业园区管委会、城建局招投标办公室等18个单位纳入进来，成立了领导小组，完善了交换平台。为确保网络安全，彭泽县局采取协作单位通过VPN方式向地税部门单向传递信息的办法。协作单位每年向地税部门传递信息总量在5000条左右。为强化信息应用，地税部门组织人员将传递信息与征管业务系统的信息进行比对，及时跟进管理。例如：地税部门充分利用矿管部门传递的GPS定位测量非煤矿山矿石资源耗用数据，强化矿山资源税管理，仅2013年就补缴2012年少缴税款240万元。结合商事制度改革，大力开展“三证合一”工作，与工商、质监、国税部门之间强化基础信息传递，参与信息共建，实现数据共享，做到征管底数清楚，牢牢把住税收征管的第一道关口。强化股权转让税收管理，在工商部门配合下实行股权转让信息共享，实行“先缴税再办理股权变更”。2015年7月7日，坐落在澎湖湾工业园的江西科为薄膜新型材料有限公司股权整体转让给江苏某公司，公司法人柯秋平单笔缴纳个人所得1200万，成为今年全市股权转让税收的一大亮点。

（3）实现“地税部门单打独斗”向“国、地税联合办税”转变。2014年起，九江市在彭泽、德安两县开展了国、地税联合办税的试点工作，大力开展国地税“十联合”活动，让纳税人“进一家门、办两家事”。彭泽县采取“互设窗口”的模式，派驻国税的地税窗口负责征收随增值税征收的个人所得税、城建税、教育费附加和地方教育附加，规定在纳税人开具国税门市发票环节，纳税人取得国税税票后再到地税窗口开具地税税票，凭国、地税税票才能开具国税门市发票，杜绝了税款的流失。同时，将这一规定以公告的形式在国税窗口公布，取得纳税人的理解和支持。（如表2）

（4）实现由“失信守信一个样”向“让守信者一路畅通、让失信者寸步难行”转变，提高纳税人诚信纳税意识。

要建立纳税信用等级评价应用机制。一方面要落实涉税“黑名单”制度，对“黑名单”当事人实施多领域、跨部门的联合惩戒，强力震慑涉税违法行为；另一方面要联合信贷部门开展“税银互动”助力小微企业发展等活动，与金融机构在依法合规的基础上共享区域内小微企业纳税信用评价结果，改进小微企业金融服务，对守信优质小微企业加大信贷支持力度，扶持小微企业发展。通过对纳税人信用等级评价结果运用，褒扬诚信、惩戒失信，促进纳税人诚信自律。（如表3）

（5）实现由“地税机关大包大揽”向“还权还责于纳税人”转变。要打破传统事前全面监管、权责关系模糊不清的税收管理模式，理顺征纳双方权责关系。受理申报之前，纳税人自主确定其应承担的税收义务，依法对其履行纳税义务行为负责，税务机关为纳税人自主履行税收义务提供便捷的办税服务，帮助纳税人理解和遵从税法，促进纳税人自愿遵从。受理申报后，税务机关以风险管理为导向，履行纳税评估、税务稽查等税收执法职责，依法对纳税服务、税收执法行为负责，积极维护纳税人的合法权益。税务机关引导纳税人履行其应尽的义务，是税务治理方式的一个重要转变。这种转变打破了传统意义上以税务机关为中心的管理模式，充分尊重了纳税人自主遵从税法的主体地位，厘清税务机关和纳税人之间的权利义务关系，明确哪些属于纳税人该做的、哪些属于税务机关该做的，取消纳税人重复报送和不必要的涉税资料，切实降低纳税成本，减轻纳税人负担，有助于纳税人满意度的提高。

（6）实现组织管理结构由“垂直化”向“扁平化”转变。要深化机构改革，建立与税源管理专业化要求相配套的征管机构。在办税服务厅建立办税前台和办税后台，全面承担依纳税人申请发起的所有涉税事项，将征管、法规、收入核算等部门前移至办税服务厅后台，对窗口前台进行强有力的支撑，形成后台服务前台、前台服务纳税人的模式，为纳税人办理税务登记、领购发票申报纳税和减免税提供更大的方便，提高行政审批效率，减轻办税负担。将税源管理、风险监控、纳税评估部门整合为风险应对团队，建立起科学的税收风险管理方式以及分类分级的税收管理机制，前台与后台工作协调互补、无缝对接。纳税服务、征管部门要落实好全国纳税服务规范、税收征管规范，打通前后台。

4 结语

该文通过对地税征管现状和面临的形势分析，针对“营改增”后主体税种不复存在导致税源萎缩、“以票控税”手段缺失导致征管难度加大这一现实难题，从税源精细化管理、实行“信息管税”、加强国地税合作等方面提出地税部门征管工作转型的对策。

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