包容性增长视域下贵州经济发展探析——以洛贯地区发展规划为例

高天跃

（铜仁学院，贵州·铜仁 554300）

一、前言

包容性增长的概念最早由亚洲开发银行和世界银行提出，该理论自提出以来就受到了社会各界的高度关注，迅速成为了各领域的研究热点。我国对包容性增长的研究，侧重于概念内涵以及理论实践的路径、政策取向。总体来看，包容性增长作为一种新型的系统概念，主要强调公平、全面、共享及可持续增长，其不仅是增长理念，更是一种分配与增长方式。怎样实现包容性增长目标，怎样在发展中落实包容性增长理念，是目前我国城市发展所面临的一个重要问题。[1]目前，贵州省的经济发展速度超过了全国平均水平，但其整体水平仍处于全国较低水平，尤其是城市规划发展，更远远滞后于东部发达地区。所以，在包容性增长理念指导下，构建城市规划理论框架，对于促进贵州省城市发展具有重大意义。

二、包容性增长视域下构建城市发展总规划框架理论

（一）包容性增长城市发展规划内涵

传统城市发展规划多将重点放在如何实现经济的增长，但包容性增长理念下的城市规划则突破了传统思想局限，认为不仅要重视经济的增长，更要加强民生、公平两大领域的研究与发展，进而实现城市的和谐、可持续发展。包容性增长视域下，要将建设友好、和谐的包容性城市作为城市规划的最终目标，要找到相关支撑点来体现民生、公平、增长，更要对着三方面的关系进行妥善处理。在包容性增长理念下，城市规划应从发展的主体、内容、过程、成效几方面来进行编制。在城市规划中，增长是发展内容、发展主体全面化、全民化的起点，也是核心动力；民生是城市规划的基本保障，城市发展成效要具有共享性；公平在城市规划与发展过程中至关重要，其是实现包容性增长的本质要求。[2]

包容性增长城市规划中，增长、公平、民生三者有着密切联系，增长是公平的助推剂，公平又能引导增长，而公平与民生又互为要求、相互相应。故而，在城市规划中，增长要关注基础设施与产业经济的提升，民生要关注公共服务与弱势群体，公平要彰显文化特色、制度保障均等、生态环境保护和空间和谐发展。

（二）城市发展规划框架的构建

（1）增长是城市发展的核心动力

要实现经济的增长，提高产业经济实力是关键，而产业经济发展又是建立在完善的基础设施之上的，并且要实现民生工程以及制度、空间、社会的公平，需要有一个完善、强大的产业体系作为支撑，该产业体系要隶属于国家产业发展及地方产业结构调整框架，并符合地方经济发展基础，兼具地方发展特色。[3]由此可见，包容性增长城市规划应对产业经济建设引起高度重视，着力构建一个覆盖面广、系统性强的基础设施网络网络，以完善的硬件环境来确保城市发展包容性增长的实现。

（2）公平是城市发展的本质要求

传统城市规划往往注重空间的公平，却忽视了文化发展、生态公平及社会公平。目前，包容性增长中的公平问题集中体现在区域间和城乡间的公平，城市规划最根本的目的就在于消除各区域间及城乡之间的差异与发展不均衡。[4]城乡一体化、区域产业转移和城乡统筹是目前城市规划的重点关注内容。从经济制度学层面来看，中国目前这种经济发展不均衡局面的产生主要与制度的不完善有关。中国近三十几年来，所制定、实行的都是一种非均衡策略，如从特区发展到沿海战略、开放城市，然后到沿江战略；从三大地带到点轴开发，然后到都市圈、区域规划、城镇群培育，等等。正是这种整体发展战略的不均衡，造成了不同区域间经济发展的明显差异。未来的区域经济发展则应突破这一不均衡制度限制，在编制城市规划时要体现出区域制度的公平性、均等化。

（3）民生是城市发展的重要保障

包容性增长的另一重要目标就是关注公共服务及弱势群体，在进行包容性增长城市发展规划时，一定要考虑到劳动力流动、贫民窟强拆、别墅限建等当前的民生问题和社会人口老龄化等未来的民生问题。除了要关注弱势群体，城市规划还必须重视公共服务体系建设，积极推进社会福利、教育、健康等发展规划，真正实现城市建设、城市发展的公众全面参与。

三、贵州省经济包容性增长现状

（一）增长——收入不平等现象严重

包容性增长城市发展中，城市居民收入是“增长”的主要体现。[5]目前，国际上通用基尼系数来考察居民的内部收入分配差异，以0.5为分界点，＞0.5说明差距悬殊，从贵州省近6年的城乡居民收入情况来看（表1，数据来自贵州省统计年鉴），城乡居民每年的系数值均＞0.5，表明贵州省城乡居民的收入不平等现象已十分严重。从表1可以看出，贵州省近几年的城乡居民收入均呈现出逐年上涨趋势，城乡居民的收入差距也有缩小趋势，但整体上城乡居民收入差距仍十分悬殊，而且贵州省近6年的城乡居民收入增长也较为缓慢。

表1 贵州省近6年的城乡居民收入情况

（二）民生——基础社保水平低下

贵州省2013年的社会保障金率值为3.69%，即该省的社会保障支出在国民生产总值中的占比为3.69%，从这一数据可看出该省在社会基础保障方面的资金投入非常有限。根据社会保障金率标准计算方法，结合我国目前社保水平相对较低的实际情况，使用低标准，目标值取适度下限，计算结果显示我国2013年的社会保障金率适度下限值为12.39%，而贵州省当年的社会保障金率与我国的社会保障水平目标值还相去甚远，说明贵州省的社会保障水平还远远落后于全国水平。

（三）公平——就业结构严重不合理

贵州省2013年第二和第三产业的就业率为36.9%，第一产业就业率为63.1%，农业产业从业人数基本上占到了所有从业人数的2/3，这提示贵州省当前的就业结构情况非常不合理。导致贵州省就业结构不合理的原因主要为该地区的城镇化水平、工业化水平低下，第二及第三产业的就业吸纳能力相对较低，难以有效吸收农村剩余劳动力。第二、第三产业从业人数少，农村劳动力不能从事第二、第三产业劳动来获取工资收入，会导致城市经济增长成果的无法分享，这也明显违背了包容性增长中的公平原则。

四、贵州省洛贯地区发展规划的实践研究

在西部大开发战略的影响下，我国中西部与东部的发展正在迅速结合，贵广快铁的建设、泛珠三角经济圈的创建、东部产业的向西转移等都给贵州省创造力空前的发展机遇。在此大背景下，贵州省经济发展从大局出发，将位于“两高一快”的黎平、从江地带（洛贯地区）规划为大规模的工业生产基地，主要用以分担珠三角等地向西转移的各类产业，以期发展成为一个人口规模逾50万的较大型工业城市。[6]但从洛贯地区的现状来看，却仅仅是两个人口规模不足1万的小城镇，该地区要迅速成长为贵州省的次中心工业城市，就必须考虑到可持续性、阶段性、战略性、生态型、区域性等，同时结合地区的生态环境承载能力来编制发展规划，将洛贯作为珠三角产业在贵州省的转移承接示范区，着力打造贵州省的次区域中心城市和综合门户城市，建设具有贵州省少数民族特色的现代园林城市。

从包容性增长城市规划理论框架来看，目前洛贯地区的发展规划需关注欠发达地区的相关情况，扶持欠发达地区发展，以体现经济发展的共享、公平与协调。贵州省洛贯地区的发展规划，要从公平、民生、增长几个方面展开，从其内部和外部来研究企业、群众、政府三者的关系，洛贯地区的包容性增长发展规划思路见图1。

图1 洛贯地区的包容性增长发展规划思路

（一）构建多元化的产业结构

长期以来，洛贯一带的经济发展水平都较为低下，故要将洛贯发展成为具有较大规模的工业城市有较大难度。区域经济的主要发展动力就是产业发展，故要带动洛贯一带的经济发展，就必须充分发挥其产业支撑作用，捋清洛贯地区的经济发展基础、适宜类型、发展动力、发展策略、空间布局等相关问题，才能促进该地区产业集群的迅速发展。[7]目前，洛贯地区的产业发展的主要动力有：珠三角产业转移、区位优势与资源优势、创新学习能力、政策支持。充分利用洛贯地区经济发展的产业优势、技术优势，结合结合地域梯级分工产业模型，以确定该地区的产业发展类型，然后在此基础上筛选主导产业、支撑产业、其他产业，共同构建起一个完整的产业体系，见表2。

在洛贯地区发展规划中，提出以生态循环、集群发展、特色领跑几大战略来推动新型建材、产品加工、生物制药与生态农产品几大产业的集群建设，并逐步发展成为具有前瞻性、可行性的产业体系。洛贯地区通过大力发展轻工业、物流、新材料、电子信息等第二、第三产业，能有效提高第二、第三产业的劳动力吸纳能力，提高第二、第三产业就业人口比重，进而逐渐改变贵州省目前就业结构严重合理的局面。

表2 贵州省洛贯一带的产业构成情况

（二）构建包容、和谐的空间布局方案

洛贯新城的建设，需要通过城市总体设计及策划方法来确定城市景观、基础设施等因素的空间布局。在发展规划中，要采用区域性思维，在洛贯与所在区域之间建立空间联系，确立“一点多片”的布局模式，并在此基础上形成“4-4-3”（4区4轴3心）的布局方案。[8]此外，洛贯地区本身经济基础薄弱，所以建设洛贯经济开发区仍有很大一部分的不确定因素，故在发展规划中，要将重点放在交通网络、城市总体设计手法、发展时序等方面。

（1）要合理制定开发时序。贵州省洛贯地区的发展采用的是一种以资源为基础，以大项目带动小项目，不断延伸产业以寻求发展的集群式模式，该模式下的城市发展需要经历聚集和扩散两大发展阶段。前者的主要目的是培养、形成洛贯地区的自我发展能力，这一阶段又包含启动和发展两个时期，这两个亚阶段各历时5年，预计可在2020年结束。扩散发展的主要目的在于转型和“走出去”，其包括完善和飞跃两个时期。[9]（2）要大力建设交通网络。地方产业的发展以发达、完善的交通网络为依托，交通网络是地方产业发展的关键要素，也是维持城市活力的基础。在交通网络建设中，要根据洛贯地区的地理位置、地形特征，因地制宜地建设多层次的交通网络体系，重点分析道路选线、景观塑造、城市用地、路网均衡性等问题，最终确立以实现无缝隙衔接（货运）、零距离换乘（客运）及多种运输方式协调发展的交通网络体系方案。（3）洛贯新城建设中，城市意象及形态的构建也十分重要，所以在城市规划设计中，始终贯穿了总体城市设计思路，比如景观界面设计、城市轴线营造、重要标志中心、文化传承平台设计，等等。其中，景观界面设计主要考虑了地区文化特色与自然特色的协调、统一，文化特色强调城市文化发展与硬件建设的协调，自然特色强调和谐、友好的“山-城”包容关系的构建；城市轴线营造主要包括与城市组团间相关联的交通轴、景观轴、发展轴，用于体现城市文化特色、综合形象以及联系城市空间，统领城市发展；文化传承平台与重要标志中心设计，主要文体中心、博物馆等项目的设计中考虑到了贵州省洛贯一带民族文化的继承与发展。

（三）包容性生态空间体系的建立

洛贯一带具有贵州省独特的喀斯特地貌，拥有优美的山体生态环境，森林覆盖率高达62%，并以山体谷地为依托，分割出了两块平坦的带状农田。在洛贯产业城街区规划建设中，为实现山水资源的充分利用，对该地区进行了地理信息系统分析以及生态承载力分析，然后根据分析结果划分洛贯地区的居住区、产业区等，然后在功能区域间充分利用山地、陡坡等，因地制宜地建设山体休闲公园，形成块状或环状的生态板块。部分区域要根据其地形地貌、已有水系建立湖泊，着力打造城市中心区景观和生态公园，同时还要结合当地的地形地貌建立工业梯田，以打破传统的填挖式开发模式，最终让自然地形地貌与洛贯地区发展形成一种相互包容的关系。

（四）构建包容性公共服务体系

（1）居民幸福指数是反映城市经济发展状态的一个客观指标，而在城市居民指数评价体系中，公共服务设施水平又是一个关键性指标，所以城市发展规划应对城市公共服务设施建设引起高度重视，强调城市公共服务体系建设的细致、全面，让城市居民能够尽可能多第享受到优质的公共服务产品及公共物品。另一方面，在进行公共服务设施建设时还应注意结合城市的文化特色，根据生态环境及地形地貌确定居住空间，同时根据民族传统文化特色建设公共服务中心，以体现各社区的民族性。（2）社会保障作为城市公共服务的一项重要内容，在公共服务体系建设中，也必须重视社会保障体系的建设与完善。一方面，政府要在社会保障方面追加财政投入，建立社保基金融资机制，增加社保基金投入；另一方面要扩大社会保障的覆盖面，构建一套覆盖城镇及农村居民的社会保障体系，同时提高社保标准，不断对居民及职工养老保险制度加以完善。此外，社会保障还必须体现出公平性，对困难群体、低收入人群给予特别的关注。

（五）城乡统筹一体化

为避免洛贯经济开发区未来出现城乡居民收入差距悬殊的情况，在城市发展规划中就应注重城乡的统筹一体化发展。在新城建设中，要对户籍、征地及配套制度加以完善，确保土地征用过程中农民的利益不受损，尽可能地提高征地补偿标准，并落实户籍制度改革。此外，还要加强住房、就业、教育等配套制度改革，提高农民工待遇，以体现经济包容性增长的共享性、公平性。

四、结束语

综上所述，包容性增长理念下的城市经济发展，除了要重视增长，更要重视民生和公平，增长是包容性增长城市经济发展的核心，也是经济发展全面性、全民化的基础，公平是经济包容性增长过程的必然要求，民生则是经济包容性增长的最终目的。洛贯地区在进行城市发展规划时，要重点关注基础设施、产业经济的提升，同时要注重制度保障、生态环境保护以及空间和谐发展，关注公共卫生服务和弱势群体。通过构建多元化产业发展体系，构建包容、和谐的空间布局方案，建立包容性生态空间体系，构建包容性公共服务体系，统筹城乡发展来建设洛贯经济开发区，加快洛贯经济的包容性发展，进而改善贵州省经济包容性发展就业结构不均衡、居民收入差距悬殊、基础社保水平低下等问题。

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