基于DEA方法的地方政府性债务支出效率研究

金荣学 胡智煜

（中南财经政法大学 中国收入分配研究中心，湖北 武汉430073）

一、引言

近年来，在地方财政收支缺口不断扩大和地方政府性债务缺乏预算约束的现实背景下，我国地方政府性债务规模迅速膨胀①。2013年12月30日国家审计署发布的《全国政府性债务审计结果》公告显示，截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额17.89万亿元，其中包括地方政府负有偿还责任的债务余额为10.89万亿元，地方政府或有债务余额为7万亿元②。我国地方政府性债务规模大、偿债率高、债务管理不规范、债务资金使用效率较低，并存在着较大的债务违约风险，已成为社会关注的焦点。地方政府性债务作为经济增长的“双刃剑”，在弥补公共项目资金缺口和实现国家宏观调控的同时，又影响着地方政府财政安全，甚至威胁到国家经济社会发展的稳定性和可持续性。地方政府性债务支出有别于一般财政支出，承担着偿本付息的责任。因此，科学地评价地方政府性债务支出的绩效，优化债务性支出投资结构，提高投资绩效与防范债务违约风险势在必行。

在地方政府性债务支出效率相关问题研究方面，黄芳娜认为赋予地方政府发债权、进行政府债务预算管理并建立债务信息公开制度是完善地方政府性债务管理的基础③。袁洁、夏飞指出加强地方政府性债务管理需从审计入手，具体通过加强审计评价及审计监督来强化债务管理④。余逸蕙从审计人员视角出发，指出建立审计监督长效机制及政府债务偿还机制可大大提高地方政府债务管理水平⑤。薛军、闻勇认为中国地方政府可通过探索发行地方收益债券、进行债务管理立法等方式强化地方债务管理⑥。赵爱玲、李顺凤利用层次分析法构建地方政府债务绩效审计质量控制评价指标体系，以西部某省地方政府债务审计为例进行实证研究，提出改善地方政府债务绩效审计质量控制对策⑦。王立勇等根据审计署的统计口径，详细测算了我国政府的全口径债务规模，进而估算我国最优政府债务水平⑧。考燕鸣等基于投入产出理论，在构建地方政府性债务绩效评价指标体系的基础上，运用主成分分析法对我国K省13个市的地方政府性债务使用绩效进行实证评价⑨。伊淑彪运用主成分分析法从债务评价指标体系中挑选出几个较为关键的主成分因子，指出债务余额等主成分因子对政府财力指数的影响较大⑩。金荣学以平衡计分卡为依据，构建了地方政府性债务绩效评价指标体系，并运用层次分析法进行地方政府性债务绩效评价⑪。洪源等提出运用三阶段DEA模型测定湖南省地方政府性债务的使用效率，并得出债务管理水平及债务运行的外部环境影响着债务使用效率的提高，应进行绩效考核以强化债务使用效率⑫。

综上，上述地方政府性债务绩效评价侧重于选取一些定性评价指标，评价方法也以主观性较强的层次分析法为主，较少使用定量评价方法。因此，难以对地方政府性债务绩效进行客观的定量分析。鉴于此，本文将采用定量方法评估我国地方政府性债务支出效率。由于地方政府性债务资金主要投向市政建设、交通运输等基础设施建设和教科文卫、农林水利、保障性住房供给等公益性项目，并且资金的最终偿还来自公共财政资金，从本质上来看，政府性债务资金属于公共财政资金的范畴。因此，地方政府性债务支出效率评估可以借鉴财政支出的效率评估方法。现有财政支出效率评估的主流方法为数据包络分析（DEA），本文拟采用两阶段DEA—Tobit模型对地方政府性债务支出效率及其影响因素进行实证研究，即运用DEA方法评估地方政府性债务的支出效率，通过Tobit回归模型明确债务支出效率的经济、社会和政策影响因素，在此基础上，分析支出效率的影响机制，提出提高地方政府性债务支出效率的政策建议。

二、研究方法及变量选取

DEA方法、Tobit回归模型和变量选取的简要说明。

（一）DEA方法介绍

数据包络分析（Data Envelopment Analysis）简称DEA，最初由Charnes、Cooper＆Rhodes提出，该方法利用线性规划构建决策单元（DMU）中最有效率的凸性生产前沿（Frontier），并通过与此前沿相比较来识别其他决策单元的相对效率水平⑬。基于规模报酬是否可变的不同假设，DEA模型可分为规模报酬不变的CCR模型和规模报酬可变的BCC模型⑭。从测算效率值的不同角度，可将DEA模型分为投入导向型和产出导向型。假定地方政府性债务规模报酬可变，由于政府性债务效率测算关注的重点是一定产出水平下的必要债务投入，因此本文采用投入导向型BCC模型。假定有N个DMU，每个DMU利用I类投入，生产R类产出，则第j个DMU的效率得分计算公式如下：

（二）Tobit模型介绍

在运用DEA方法测算决策单元效率值的过程中，使用了决策单元可控的投入、产出变量，而没有考虑不可控的外生环境变量的影响，而这些外生环境变量的差异是造成效率差异的重要因素。因此，在第一阶段测算各决策单元效率值的基础上，第二阶段以效率值为因变量，以某些外生环境变量为自变量进行回归分析，从而研究地方政府性债务支出效率的影响因素及影响机制。由于DEA方法测算出的效率值介于0和1之间，因此适用受限因变量Tobit模型进行回归，标准Tobit模型如下式（2）：

（三）变量选取

本文的研究对象为地方政府性债务支出效率，故将我国地方政府作为决策单元⑮。2014年1月，我国各地方审计机关公布了2012年底和2013年6月底的地方政府性债务相关数据，基于数据的可获取性和时效性，本文以2012年为研究期。

在测算地方政府性债务支出效率的过程中，其关键步骤是明确债务的投入和产出变量。从直观上来看，投入变量应为地方政府性债务支出，但由于地方政府通过融资平台公司等途径举借债务的相关数据保密性程度高，目前政府部门尚未公开政府性债务支出数据，参考洪源等的做法，暂且以能获取到的地方政府性债务余额（累积性变量）作为地方政府性债务支出的代理变量⑯。在产出指标选取方面，为确保地方政府性债务支出效率测算的合理性，也将选取累积性的变量。地方政府性债务资金主要投向市政建设、交通运输等基础设施投资，并且从全国总体来看，地方政府的基础设施投资额中，约三分之二来自地方政府性债务资金，故选取市政建设、交通运输、土地收储三个一级指标，并根据地方政府性债务投向比例选取实有道路面积、城市桥梁数、城市排水管道长度、城市道路照明灯数、公路线路里程数、铁路线路里程数和土地征收面积七个二级指标，指标的描述性统计如表1所示。

表1 变量的描述性统计分析

在Tobit模型回归分析中，需要选取可能影响效率水平的外生因素。样本省份所处的不同经济、社会和政策环境作为外生变量会对地方政府性债务支出效率产生不同程度的影响。参考陈诗一、张军将财政支出效率环境影响因素分为经济、社会以及政策三个方面的做法⑰，本文也从这三个方面来选取地方政府性债务支出效率的外部环境影响变量。在经济方面，选取人均GDP和GDP增长率作为各地区的经济环境变量，以全面衡量地区经济发展水平和经济增长速度对地方政府性债务支出效率的影响；在社会方面，选取人口密度和城市化率作为各地区的社会环境变量，以考察人口密集程度和城市化程度对地方政府性债务支出效率的影响；在政策方面，选取与地方政府性债务资金需求密切相关的各地区投资率（全社会固定资产投资额占GDP的比重）作为政策环境变量，以测度地区基础设施建设等固定资产投资对债务支出效率的影响。外生环境变量的描述性统计如表1所示。

三、地方政府性债务支出效率测算

本文利用规模报酬可变条件下的投入导向型DEA模型，测算出2012年我国30个省份的地方政府性债务支出效率得分，各省份政府性债务支出的综合技术效率、纯技术效率、规模效率以及规模报酬结果如表2所示。

表2 DEA效率测算结果

续表

（一）综合技术效率

由表2可以看出，我国地方政府性债务综合技术效率总体水平较高，平均为0.723分，综合技术效率得分为1的省份有7个，分别是浙江、山东、青海、宁夏、新疆、内蒙古和河南，由这7个省份的地方政府性债务支出与产出的线性组合构成综合技术效率前沿面。需要指出的是，处于生产前沿面上的省份只是相对效率较高，并不代表不存在效率提升的空间。综合技术效率低于0.5分的省份（直辖市）是北京、上海和重庆，以地方政府性债务综合技术效率最佳的决策单元为参考，在给定产出的情况下，北京、上海、重庆三地的政府性债务均存在超过50%（约66%）的投入浪费，说明这三个地区的政府性债务支出效率存在很大的提升空间，效率水平亟须改善。

（二）纯技术效率

纯技术效率表示在同一规模的产出水平下，所需的最小要素投入成本。地方政府性债务纯技术效率反映的是地方政府性债务资金用款机构的日常管理效率。由表2可知，30个样本省份的技术效率平均得分为0.778，说明在保持投入比例和产出水平不变的情况下，如果能达到有效管理水平，地方政府性债务支出可以减少22.2%。从表2也可以看到，有10个省份的纯技术效率值为1；江苏、广东、四川的纯技术效率值虽为1，但它们的综合效率值均小于1，说明这三个省份政府性债务支出效率的损失是由日常管理以外的因素引起。

（三）规模效率

规模效率表示在一定的投入条件下，技术效率生产前沿的产出量与最优规模下的产出量的比值，它的数值等于综合技术效率除以纯技术效率。规模效率值越大，表示该决策单元的投入规模越接近最优投入规模。由表2可以看出，我国地方政府性债务支出的规模效率平均得分为0.93，规模效率总体水平较高，说明地方政府性债务规模基本处于合理范围内，另外也说明如果30个省级政府在地方政府性债务使用方面都达到最优规模，那么可以减少7%的地方政府性债务投入。

（四）规模报酬

规模报酬表示在其他条件不变的情况下，决策单元各种投入要素按相同的比例变动时所带来的产出量的变化，即规模报酬分析的是决策单元生产规模变化与所引起的产出规模变化关系。若处于规模报酬递增阶段，决策单元可以通过扩大投入规模提高生产效率；反之，若处于规模报酬递减阶段，决策单元可以通过缩减投入规模提高生产效率；在规模报酬不变的情况下，生产效率不随投入规模的变动而变动。从总体上来看，目前我国有19个省份的债务使用处于规模报酬递减或不变阶段，说明这些省份可以通过控制或缩小地方政府性债务规模来提高债务的支出效率。

四、地方政府性债务支出效率影响机制分析

根据BCC模型下地方政府性债务支出效率的测算结果，我国地方政府性债务支出的综合技术效率、纯技术效率以及规模效率等方面均存在较大差异。地方政府之间的债务支出效率差异在很大程度上是由债务管理及债务规模等内生因素决定，但也受到各地方政府所处外生环境的影响。因此，有必要通过回归模型分析地方政府性债务支出效率的影响因素。

（一）Tobit回归模型构建

基于上文，以DEA模型测算出的综合技术效率值为被解释变量，以地区人均GDP、GDP增长率、人口密度、城市化率和投资率作为解释变量，建立受限因变量Tobit回归模型如下式（3）：

TE＝β0＋β1Yi＋β2Gi＋β3Hi＋β4Ui＋β5Ii＋εi（3）

上式中，β0为常数项；β1～β5为解释变量的系数；εi为回归模型的误差项；Yi代表第i个决策单元的人均GDP；Gi代表第i个决策单元的GDP增长率；Hi代表第i个决策单元的人口密度；Ui代表第i个决策单元的城市化率；Ii代表第i个决策单元的投资率。

（二）实证结果及分析

从表3中的Tobit回归结果可以看出，人均GDP、GDP增长率、人口密度、城市化率和投资率等经济、社会和政策变量与地方政府性债务支出效率均存在不同程度的相关关系。具体来说，GDP增长率、人口密度与地方政府性债务支出效率存在显著的负相关关系，城市化率、投资率与地方政府性债务支出效率存在明显的正相关关系，而人均GDP与地方政府性债务支出效率的相关程度较微弱。实证结果表明，过于追求地区经济发展速度会对地方政府性债务支出效率有阻碍作用，较高的人口密度也不利于地方政府性债务支出效率的提高。另外，较高的城市化率和投资率都会促进地方政府性债务支出效率的提高。

表3 Tobit模型回归结果

（三）效率影响机制分析

显然，仅识别地方政府性债务支出效率的影响因素及影响方向和程度无助于地方政府性债务支出效率的提高，为此，还需要深入分析外生环境变量对效率水平的影响机制。

1.GDP增长率与地方政府性债务支出效率

在我国，地方官员的政绩考核与官员任职地区的经济增长速度密切挂钩，地方官员出于政治晋升的考虑，会积极开展以GDP增长为中心的区域竞争⑱。盲目追求GDP增长的发展模式势必会诱发地方政府的投资冲动，其现实表现即为地方政府通过融资平台公司等途径大肆举借债务并投资于基础设施等产业领域。一般来说，基础设施投资规模庞大，需要数额巨大的资金支持，因此，地方政府的举债规模会随着基础设施投资项目的增加而迅速膨胀。值得一提的是，融资平台公司在投资建设基础设施项目之前往往缺乏科学的可行性分析，从而不可避免地加重了政府性债务支出效率的低下。

2.人口密度与地方政府性债务支出效率

在人口密度较大即人口相对集聚的北京、上海、天津等地区，地方政府需要提供的电热水气、城市轨道交通等市政设施，公路、铁路等交通运输设施以及保障性住房等公共商品和服务相对更多，在其他条件相同的情况下，地方政府对财政资金的需求相对更高，受地方财力的约束，地方政府的举债规模相对更大，在一定程度上会降低地方政府性债务使用的监管力度，从而导致地方政府性债务支出效率偏低。

3.城市化率与地方政府性债务支出效率

以地区城镇人口比重衡量的城市化率通常与该地区外来务工人员的比重成反比例关系。与青海、宁夏、新疆等经济落后地区相比，北京、上海、广东等经济发达地区的城市化率相对较低，外来务工人员比重则相对较高，地方财政需要提供公共商品与服务的人口规模更大，因此对财政资金形成了更高的需求。在地方政府的财力约束下，地方政府性债务规模相对更为突出，债务资金的使用效率普遍较低。

4.投资率与地方政府性债务支出效率

本文中的投资率是以地区的固定资产投资占GDP的比重为计算标准，一定程度上反映了地区的固定资产投资政策。诸如青海、甘肃、宁夏等经济相对落后的地区，虽然投资率很高，但投资的绝对规模反而很小，投向基础设施建设的债务资金使用更为谨慎，债务的监管相对更为严格，从而使得债务支出效率普遍较高。

五、结论与政策建议

结合实证结果和影响因素分析，本文得出以下结论与政策建议：

（一）研究结论

本文在DEA—Tobit两阶段分析框架下，测算了地方政府性债务支出效率并对效率的影响因素进行了实证分析。DEA效率测算结果表明，我国地方政府性债务支出效率总体水平较高，浙江、山东、青海、宁夏、新疆、内蒙古和河南7个省份的效率值相对最高，北京、上海和重庆三个地区的效率值相对较低，说明这三个地区的政府性债务支出效率存在很大的提升空间，效率水平亟需改善。从效率测算结果也可以看到，30个样本省份中有19个省份的政府性债务处于规模报酬不变或递减阶段，表明我国大部分省份都可以通过缩小债务规模达到提高债务支出效率的目标。

此外，通过对地方政府性债务支出效率的影响因素分析可以发现，GDP增长率、人口密度、城市化率和投资率等因素对地方政府性债务支出效率水平具有显著影响。盲目追求地区经济增长的行为模式或高度集中的人口密度都会阻碍地方政府性债务支出效率的提高，而城市化率、投资率与债务的支出效率存在正相关关系，这从侧面反映出外来人员比重过高会加重地方财政提供公共商品与服务的压力，从而导致地方政府性债务支出效率下降。测算结果还表明，投资规模也会直接影响地方政府性债务支出效率，投资规模越大，效率越低。

（二）政策建议

一是严格执行新修订的《预算法》，加强地方政府性债务的预算管理和规模控制。从实证分析结果可以看到，我国部分地方政府的债务资金处于规模报酬递减阶段，债务资金规模过大导致资金的利用效率难以提高，严格控制债务规模有利于提高债务支出效率和化解债务风险。政府性债务既是政府的收入也是支出，理应依法纳入预算管理。2014年我国新修订的《预算法》第五条规定“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，第四十三条规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查内容包括预算收入和预算支出编制是否完整，预算安排举借的债务是否合法、合理”。这些规定为加强政府性债务管理和债务规模控制提供了法律依据。因此，要严格执行新修订的《预算法》，按照全口径预算管理制度的要求规范地方政府性债务。根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）要求，地方政府一般债务收支必须纳入一般公共预算管理，专项债务收支必须纳入政府性基金预算管理。实行债务规模控制，把地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额，约束接近债务规模上限的地方政府过度举债行为，把地方政府性债务规模控制在合理的范围内，以防范债务的潜在风险演化为现实风险。

二是完善官员政绩考核制度，建立政府债务考核问责机制。在过去，我国对地方官员实行的政绩考核制度过于强调经济增长这一指标，在职位晋升利益的驱使下，部分地方官员盲目增加非竞争性领域的基础设施投资，甚至投资于竞争性的产业领域，从而在很大程度上导致地方政府性债务规模的进一步扩大。为彻底解决该问题，需要进一步完善官员政绩考核制度，把举借和化解政府债务作为一项重要指标，并建立问责机制，引导地方政府官员树立正确的政绩观。考核地方政府债务绩效，从债务投入的源头入手，合理控制债务投入的规模、引导债务投入的领域和项目，以更合理地利用债务资金。具体来说，可以相对弱化GDP增长考核指标，增加官员对政府性债务使用和管理的考核硬指标，这些指标包括债务负担率、债务依存度、偿债率和债务违约率等。按照国际惯例确定政府性债务负担率，并严格控制债务负担率。完善相关法律制度，明确举债人责任，“谁举债，谁担责”，主要行政官员对任期内产生的政府性债务应承担偿还责任和违约责任。这些责任还应包括脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为。

三是建立健全地方政府性债务项目监督管理制度，提高债务资金使用效益。目前，我国有的地方政府性债务资金在投向具体的项目之前，缺乏审慎、科学的可行性分析，并且在项目的整体运行过程中，也缺乏对政府性债务资金的严格监管，部分项目投资效益较低。因此，应对债务支出项目开展审慎、科学的可行性分析，并通过建立项目管理信息系统加强项目的成本管理，通过项目信息的公开来加强社会公众对项目建设和资金使用的监督职能。以成本－效益分析为基础，建立系列地方政府性债务绩效考核体系，这些指标应体现出政府性债务的经济效率和社会效益等内容，针对政府性债务项目实施多维的绩效评价。在科学设计绩效考核指标和方法的同时，政府部门应完善地方政府性债务统计报告制度，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况，公开完整的地方政府性债务数据，确保项目绩效评价的科学性和真实性，并用好绩效评价的结果。明确界定政府与市场的职能范围，退出竞争性领域的债务性投资，把政府性债务资金重点投入到基础设施建设、公益性项目建设、生态环境建设等领域。同时，运用政府与社会资本合作模式（PPP模式），吸引社会资本到政府公益性项目建设中，形成多元化的投资主体，减轻政府举债压力，最终把政府部门由基础设施公共服务的提供者转变为监管者，可以大大改善基础设施建设质量，也有利于提高债务资金使用效率。

注释

①地方政府债务与地方政府性债务是两个不同的概念，有关政府性债务的概念界定比较多，统计口径也有所不同。本文所指的地方政府性债务是依据审计署《全国政府性债务审计结果》（2013年第32号），包括地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠，或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设形成的债务，由地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务三部分构成。

②国家审计署2013年第32号审计公告《全国政府性债务审计结果》，http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3432165.html，2013年12月30日。

③黄芳娜：《中国地方政府债务管理研究》，财政部财政科学研究所博士论文，2011年。

④袁洁、夏飞：《基于审计视角的地方政府性债务管理探讨》，《财政研究》2012年第2期。

⑤余逸蕙：《浅谈审计视角下的地方政府债务管理》，《时代金融》2014年第1期。

⑥薛军、闻勇：《地方政府债务管理：模式选择与制度借鉴》，《当代经济管理》2015年第2期。

⑦赵爱玲、李顺凤：《地方政府债务绩效审计质量控制评价指标体系研究》，《西安财经学院学报》2015年第2期。

⑧王立勇、亓欣、赵洋：《基于全口径政府债务率数据的我国最优债务率估算》，《经济理论与经济管理》2015年第2期。

⑨考燕鸣、王淑梅、马静婷：《地方政府债务绩效考核指标体系构建及评价模型研究》，《当代财经》2009年第7期。

⑩伊淑彪：《地方政府债务评价指标体系构建及实证分析》，《地方财政研究》2011年第4期。

⑪金荣学：《地方政府债务支出的绩效评价体系研究》，《行政事业资产与财务》2013年第3期。

⑫⑯洪源、秦玉奇、杨司键：《地方政府性债务使用效率测评与空间外溢效应——基于三阶段DEA模型和空间计量的研究》，《中国软科学》2014年第10期。

⑬Charnes，A.，W.W.Cooper and E.Rhodes，“Measuring the Efficiency of Decision Making Units.”European Journal of Operational Research，429－444（1978）.

⑭Banker，R.D.，A.Charnes and W.W.Cooper，“Some Models for Estimating Technical and Scale Inefficiencies in Data Envelopment Analysis.”Management Science，1078－1092（1984）.

⑮需要说明的是，数据包括省区市本级及下级政府。此外，西藏自治区由于数据缺失而省略。

⑰陈诗一、张军：《中国地方政府财政支出效率研究：1978－2005》，《中国社会科学》2008年第4期。

⑱楼继伟：《财政改革发展若干重大问题研究》，北京：经济科学出版社，2014年，第239－245页。