城镇化进程中教学点问题与建设策略

任春荣

（中国教育科学研究院 督导评估研究中心，北京100088）

教学点是我国义务教育公共服务体系延伸到偏远乡村的微型教学机构，国外也叫小规模学校。2012年秋季，我国有近7万个教学点，教学点的数量比2011年增加2000多个，是近20年来首次大幅增长①，这得益于《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（国办发［2012］48号，以下简称《意见》）的出台。《意见》要求严格规范地方政府的学校撤并程序和行为，教学点的撤并势头得到一定程度的遏制，但是，仍有不少人认为城镇化进程中保留教学点只是暂时性的，对教学点进行建设和投入是浪费，也仍有地方政府违反就近入学规定继续撤并教学点。教学点建设事关我国乡村发展的前途，本文期望从保障弱势群体受教育权和繁荣乡村教育出发，探索影响教学点数量的因素，借鉴城市化国家建设小规模学校的经验，提出城镇化进程中我国建设教学点的政策建议。

一、教学点生存状态

根据统计，2012年平均每2.6个行政村有一所小学或者教学点。其中每个教学点平均49个学生，5.1%的学生在复式班就读；部分教学点有高年级，5、6年级学生总数占教学点学生数的16%②。偏远农村学生家庭大多比较贫困，就近入学能大幅降低家庭教育成本，并避免儿童超龄入学。教学点对于保障偏远贫困农村儿童接受义务教育起到至关重要的作用，但多年来面临撤并风险，发展困难重重。

（一）教学点属性界定含糊不明

教学点是义务教育最低一级教学机构，对于什么样的教学机构可以认定为教学点，国家没有统一规定。2013年在教育事业统计中义务教育教学机构的类型分为小学、小学教学点、初级中学、九年一贯制学校、十二年一贯制学校。对小学教学点的界定是：为方便适龄儿童就近入学，实施初等教育不计校数的教学机构③。这个定义对在什么标准下“不计校数”缺乏进一步解释，但传递了两点信息，一是教学点不是学校，并被某些决策者曲解为国家定的学校建设标准可以不适用于教学点；二是教学点的界定权力在地方，不同地方对教学点的划定标准不一样，同样不足百人的学校在不同地方具有不同地位。有的地方关注有无法人资格，有的地方关注年级是否齐全，有的地方关注学生人数。而关于人数的划分也缺乏一致性。中国教育科学研究院督导与评估研究中心2011年对68个县抽样调查显示，70%的教学点在50人以下，85.5%的教学点在100人以下④。此外，还有村小学与教学点界限不清，29.7%的村小学人数在100人以下。教学点的界定并不是一个简单的名称问题，涉及管理权属、建设标准等一系列方面。

（二）教学点困境是农村公共服务体系薄弱的缩影

教学点问题本质是农村发展问题。长久以来，二元社会管理理念以及政府官员考核导向造成经济高速增长的同时农村公共服务的提供长期欠债⑤，农村地区网管供水、电力供应、燃气和暖气等现代文明基础设施都比较薄弱，公共交通、卫生、网络覆盖以及一些基本的生活、消费设施都处于落后状态。教学点作为农村公共服务体系的组成部分同样不能幸免，吸引不来也留不住好教师，高质量教学机构的缺乏更将农民家庭逐出村庄。据中国教育科学研究院督导与评估中心2011年的调查结果显示，教学点虽然平均校舍建筑面积比较充足，但部分地区存在校舍破败的问题，办学条件的底部现象主要出现在图书资源、仪器设备方面。32%的教学点没有配置图书，生均仪器设备值中位数仅为39元。教学点教师配置从数量到质量都处于弱势地位。1师1校的教学点占比38.3%，76.9%的教学点教师数在3人及以下；西部教学点有17.8%的教师是代课教师；教师年龄老化，中部51岁及以上教师比例为42.54%，西部为26.2%；教师学历水平低，48.3%的西部教学点教师学历仅为中等及以下⑥。

追求规模效益的政策导向进一步加剧了教学点的不利处境。2001年中央财政设立了“中小学布局调整专项资金”鼓励办学规模化。各类工程、项目和计划等都强调规模效益和投入的辐射效应，学校达不到一定规模项目资金不予支持，学校将可能被撤并的项目资金也不予支持⑦。近年来规模最大的工程——“农村义务教育薄弱学校改造计划”在大部分地区落实路径也是“择优录取”，先从支持县镇初中开始过渡到乡初中、再到乡中心小学、到村完小，就连以补充偏远农村教师为目标的特岗计划在执行过程中都很难落实到教学点。长期的积贫积弱被认定为教学点的本质，反而成为地方政府撤并教学点的依据，总是面临被撤并的风险。

（三）在国家政策中教学点没有学校地位

教学点学校属性不明，没有独立的学校资格，并且地处偏远、交通不便，因而很少被涵盖在学校绩效评价和督导检查工作范围中，这给教学点有关政策在地方的落实留下了弹性。办好村小学和教学点是2012年以来一系列国家文件不断重复的要求，国家文件涉及几个方面，如基本办学条件、公用经费、教师配置、信息化和管理，但对“办好”的明确的、硬性规定还是比较少。政策文件中没有将教学点单独列出的则完全由地方决定是否适用于教学点。

1.办学条件

国家政策文本中，对于教学点的基本办学条件应该达到什么样的水平，只有校舍坚固安全，人人都有课桌椅是最为明确的要求，而这两点是无法满足完成现代教学任务需要的。那么教学点的办学水平应该达到什么程度呢？《农村中小学学校建标2008》没有涉及教学点任何信息，文件里学校类型中最接近教学点的教学机构类型是非完全小学，规模为4班120人，超出了多数教学点的规模。从公平的角度讲，国家办学条件标准、国家课程标准等虽然没有特别提出是否适用于教学点，教学点作为义务教育教学机构类型之一应该在国家文件覆盖范围内，但正是因为政策文本的语意模糊，给教学点的发展带来很大损害。由于地方懒政、国家学校建设标准过高、片面追求规模效益等原因，地方对教学点的建设没有按照国家标准实施。对于教学点的办学条件标准，各省采取不同方式处理，有的省份直接忽略教学点问题，有的省份要求市级单位制定教学点办学条件标准，有的省份在中小学办学条件标准的个别条目中注明对教学点的要求，少数省份为教学点办学条件制定了专门的标准⑧。从制定了标准的地区看，一般仍旧将教学点作为临时性机构对待，部分规定比国家学校建设标准的最低要求还低。

2.公用经费

教学点不是独立机构，一般附属于完全小学、乡镇中心小学或者县直管，学生公用经费合并在中心学校、完全小学等上一级教学机构中统筹使用，没有独立账户，并且教学点的负责人职级较低，没有审批经费的权力，教学点的经费常常被挤占、挪用。而且教学点由于人数少人均运行成本较高，按照统一的农村公用经费标准核准经费必然造成其运转经费不足。鉴于此，2012年的《意见》提出，对学生规模不足100人的村小学和教学点，按100人核定公用经费，从数量上提高了教学点公用经费的保障水平；2014年，《关于进一步做好村小学和教学点经费保障工作的通知》（教财函［2013］147号）提出，要逐步提高校舍维修改造长效机制资金用于校舍日常维修的比例，并优先满足村小学和教学点需求。这些政策措施对于改善村小学和教学点的办学条件意义重大。采取“中心学校要将村小学和教学点收支情况在会计账目上分校（点）单列反映”，“每学期公示中心学校本部、村小学和教学点财务收支状况，年初和年底分别公示预、决算数据，并在县级教育局网页上保留一年，主动接受社会监督”等措施，将有助于解决教学点公用经费被截留、挪用等问题，有助于考核教学点主管单位是否重视教学点建设。出于节约的考虑，政策文本给政策执行留下了灵活性，允许在教学点办学条件满足教学需求的情况下，将公用经费拨付给其他学校。但是文件没有明确规定什么是“满足教学需求”，谁来判断和决定是否“满足教学需求”，由此导致有的地方将拨付标准改为不满50人按50人拨付，有的地方则改为不满120人按照120人拨付，有的地方把省定生均公用经费标准上浮30%⑨。提高教学点公用经费标准的行为应当鼓励，降低标准的行为又该如何监督和惩戒呢？

3.教师配置

2001年《关于制定中小学教职工编制标准的意见》（国办发［2001］74号）提出，农村教学点的编制计算在乡镇中心小学内。山区、湖区、海岛、牧区和教学点较多的地区，在按照学生比例计算编制的基础上，按照从严从紧的原则适当增加编制。此外，《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》（教人［2002］8号）规定，城市小学和县镇小学每班可配备教师1.8人，农村小学每班可配备教职工数由各省（区、市）根据实际情况确定。从政策文件上看并没有对村小学、教学点教师编制按照城市、县镇一刀切配置的规定，但在实际执行过程中，农村小学1∶23的编制标准常被采用。2009年《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》（中央编办发［2009］6号）重申保障编制紧张的教学点对于教师的需求，2012年《关于加强教师队伍建设的意见》（国发［2012］41号）、《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》（教师［2012］9号）、《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发［2012］48号）等文件都提出“逐步实行城乡统一的中小学编制标准”，但都没有出台教学点教师编制标准，仅对村小学和教学点提出“予以倾斜”的原则，没有更明确的说明。《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》还提及村小学和教学点应合理配置各学科教师，配齐体育、音乐、美术等课程教师。而根据我们调研情况显示，2014年仅有部分省（区）在核定编制时对村小学和教学点予以倾斜，部分地区仍旧对城市学校实施倾斜政策。可见，地方行为与中央文件精神不一致的现象普遍存在，解决教学点问题绝不是依靠教育系统内部就可以做到的。

村小学和教学点教师数量补充以及质量提升更是难点。在政策文本中，教师补充和待遇是并在一起被表述的，希望通过提高待遇吸引教师前来任教。《意见》提出，“职称晋升和绩效工资分配向村小学和教学点专任教师倾斜，鼓励各地采取在绩效工资中设立岗位津贴等有效政策措施支持优秀教师到村小学和教学点工作。”2013年颁布的《关于实施教育扶贫工程意见的通知》（国办发［2013］86号）鼓励教师到片区任教，设立专项资金，对在片区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助，边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设工程优先在片区实施。但截至2014年3月，只有14个省份的219个县已实施乡村教师生活补助，实施县覆盖率仅为31%。已实施县平均补助标准为每人每月258元，不能起到激励和稳定教师队伍的作用。而且教师生活补助覆盖面窄，目前补助政策仅覆盖到集中连片地区，其他地区大部分教学点教师的补助尚无着落。⑩

4.布局设置

《意见》对教学点设置提出规定，“人口相对集中的村寨，要设置村小或教学点；人口稀少、地处偏远、交通不便的地方，应保留或设置教学点。各地要根据不同年龄段学生的体力特征、道路条件、自然环境等因素，合理确定学校服务半径，尽量缩短学生上下学路途时间。”⑪教育部的征求意见稿中曾经对上下学路途上步行或者乘车时间提出不超过40分钟的要求，按照目前2.6个行政村一个小学教学机构的分布情况来看，目前肯定存在大量的小学生步行时间超过40分钟的情况。我国还有大量的村庄没有便捷的公共交通工具，一部分农村孩子为了求学必须住宿。

2006年，教育部颁布的《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》（教基［2006］10号）规定，“原则上低年级学生应就近入学”，“寄宿制学校建设以初中为主，小学高年级学生确需住校的应征得当地学生家长同意后也可以寄宿。”但事实上，自2006年来农村小学寄宿生占比持续增长（见图1）。2012年，农村小学寄宿生比例超过20%的省份有西藏（66.29%）、内蒙古（39.49%）、云南（38.75%）、青海（36.34%）、湖北（25.97%）、湖南（22.36%）和山西（21.11%）⑫。其中云南、青海和湖南农村小学寄宿生比例增长速度在全国也是最快的，从2007年到2012年增长比例分别为14.74%、14.2%和10.07%。中央政策对地方政府缺乏约束力是一个值得深思的问题。世界上没有哪个国家有如此高的寄宿生比例，澳大利亚约有170所寄宿学校，英国有470所，北美有340所，并且以中学为主。⑬而我们的地方政府热衷于建设寄宿制学校，虽然名义上的目标是缩小教育质量的城乡差异，但在寄宿学校，小学生的心理和生理发展的需求被忽视了，小学生与家乡、与家庭的紧密联系也被切断了。调查显示，各个年级的小学寄宿生住校期间普遍有想家的情绪，渴望与父母和家人进行情感交流⑭；小学寄宿生的违纪行为及反社会行为与神经质行为问题检出率均高于普通小学儿童⑮。寄宿生被圈在“寝室—教室—食堂—厕所”单调的生活方式上，寄宿生活限制了他们的活动空间，而小学生年龄小，未到心理断乳期，容易形成情绪激化和逆反；同时，遇到困扰却无法与家人交流，无法得到及时疏导或者减压，容易产生孤独感等情感问题；个别学生在封闭式严格管理的寄宿制学校里无法适应，性格上逐渐变得内向和封闭⑯。随着人口向城镇聚集，学生寄宿的需求将大幅降低，现阶段大量建设的寄宿设施将被闲置。因此，全国范围大规模建设寄宿制学校既违反儿童成长规律也与社会发展规律不协调。

2012年《意见》再次强调，“农村小学1至3年级学生原则上不寄宿，就近走读上学”。但从我们最近的调研情况看，仍有部分地区热衷于建新宿舍，扩大学校和班级容量，让学生从小学1年级就来住宿。

图1 分地区农村小学寄宿生占农村小学生总数的比例

二、教学点数量变化趋势

多年来教学点数量总的趋势是不断减少，导致教学点数量减少的因素是多方面的，如，出生率降低、城镇化、教学点质量差、政府追求办学规模效益等。理论上，教学点数量减少应该是一个自然的过程，但是对教学点的数量变化做回顾性分析发现，国家政策对教学点缩减速度起了主导作用。

（一）国家政策变化是导致教学点数量变化的关键因素

20世纪90年代是我国“两基”工作开展的重要时期，教学点数量大幅增长，为义务教育的普及做出了不可磨灭的贡献。2001年《关于基础教育改革的决定》对合并教学点提出了要求，接着国家又出台了奖补政策支持地方撤并学校，造成教学点数量比上年下降了36%。随后几年教学点数量下降速度比较稳定，2010年达到低谷，全国有教学点6.7万个，2011年、2012年都有所增长。教学点学生数量占全国小学生数量从2003年的4.3%下降到2009年3.3%最低点以后略有回升，2012年达到3.5%⑰。2012年中央开始严格控制撤并农村学校以后，各省重新做了农村学校布局规划，地方新建、恢复、改造教学点的报道屡见不鲜。无论是城镇化率的增长还是农村小学数量、出生率的降低都是渐变的，唯独教学点数量发生比较大的起伏和跳跃，而起伏点与政策的变化相吻合，所以，政策影响对教学点的存亡是非常关键的。

（二）城镇化进程与教学点数量的关系不是简单负相关

不少人从感性上认为城镇化率越高教学点越少，教学点减少甚至消失是大势所趋。数据分析结果显示，20世纪教学点数量和城镇化率都处于增长状态，从2000年起，教学点数量快速减少，而城镇化率持续稳定增长，没有大的起伏。虽然从统计上可以计算出二者显著负相关（r24＝－0.93，p＝0.00＜0.05），但是当考虑出生率的因素后，二者的相关关系不复存在（r21＝－0.32，p＝0.13＞0.05）。按照出生率的递减比例减少教学点的速度比较合适，但从图2来看，相比出生率的稳定下降，教学点数量减少速度过快。

图2 1989－2012年教学点数量、出生率与城镇化率变化趋势

城镇化造成人口的聚集，同时也导致没有参与聚集的那部分人显得更加分散。城镇化与出生率下降共同作用导致部分教学点没有生源，人口聚集同时也造成完全小学萎缩变成教学点。据《中国教育报》报道，伴随着农村适龄入学儿童的逐渐减少和城镇化进程的加快，临洮县基础教育的学校结构随之发生巨变。十年前，全县小学在校生 有6.78万 人，到2013年 减 少 至3.02万人；完全小学由10年前的366所减少到现在的207所，教学点则由137个增加为172个，在校生一共只有1040人，其中5人以下的教学点达六成以上。⑱

城镇化不会带来教学点迅速减少或者消失。中央农村工作会议界定城镇化是一个自然进程，就说明人为强迫农民进城加速城镇化是违反中央政策的。首先，城镇化的成本需要时间化解。中国社科院测算农民工市民化的人均公共成本全国平均约为13万元，个人支出成本约为1.8万元/年；除此之外，绝大多数农民工还需要支付平均约为30万元/户的购房成本⑲。这个成本无论对个人还是政府来说都是沉重负担。其次，拉美国家快速城镇化导致贫民窟问题是我们的前车之鉴。2013年，全国义务教育阶段的进城务工随迁子女在校生有1277.2万人，农村留守儿童达2126.7万名⑳，城镇化首先要解决存量的需要。此外，虽然农村常住人口持续减少，但农村户数以及户籍人口持续增加（见图3），这部分人口不能及时城镇化就仍旧有在农村接受教育的需要。第三，18亿亩耕地红线是城镇化发展的三个底线之一。土地永远需要人耕种，不论耕种者是农民还是农业工人，其子女都有接受教育的需要。第四，随着人口减少和城镇化程度的提高，教学点有可能出现在小镇上，这在发达国家已经成为现实。

图3 农村户数、户籍人口及常住人口变化趋势

三、高度城市化国家对小规模学校的政策

随着城镇化程度的提高，农村小规模学校的比例会越来越高。发达国家的经验证明小规模学校或者教学点将长期存在，他们对待教学点的政策值得我们学习和借鉴。

（一）高度城市化国家也存在大量“教学点”

英国城市地区近2年出现小学学位严重不足的问题，但全国小学从1950年到2010年学校平均规模一直比较稳定，在200人左右波动。2012年100人以下的学校有2388所，占比14%。由于经济萧条英国政府试图关闭小规模学校，但是遭到小规模学校联合反对。目前学校服务半径多为2－3英里。

美国农村中小学学校占比33%，学生数占比20%，农村学区入学中小学生数的中位数为537人，小于这个人数被定义为小规模农村学区，小规模农村学区占全美农村学区的50%。20世纪80年代后，美国从合并小规模学校的做法转为保留小学校、甚至拆分大规模学校的做法。《不让一个儿童落后法案》更是推崇小就是好的理念。

澳大利亚地广人稀并且存在大量原著居民，政府承诺不论学生居住在哪里都能够接受高质量的教育。例如，昆士兰州一半的学校位于偏远的农村地区，接纳了四分之一的州立学校学生。以Abercorn State School为例，该校能够承担从学前班一直到7年级的教学任务，实行复式教学。学校只有29名学生，全职教师2名，兼职教师1名、教学辅助人员1名、行政人员1名、球场管理员1名、清洁工1名、校车司机1名。

韩国目前农村地区学生人数在100人以下的小学数占整个农村学校数的60%。判断小规模学校的标准从1982年的不足180人降至不足60人。被判定为小规模学校就面临被合并的危险，学校消失造成了农村社区凋敝，因此社会强烈反对国家一刀切的合并政策。韩国城市化水平到2006年已经高达90.2%，2009年农村学校数占全国学校数的43.1%，农村60人以下小规模学校占全国学校总数的15.3%。

（二）小规模学校保障了不分居住地的教育公平

从成本角度来讲，各国政府都倾向于提高学校的规模办学效率。但是从公平角度来讲，不论公民居住在哪里都有就近享受到高质量教育的权利，这是发达国家保留大量教学点的原因之一。

20世纪90年代开始，美国开始了一场涉及城乡学校的“小规模学校运动”，该运动不仅仅是对学校制度的改变，更是关于学校规模认识上的改变。大规模学校被视为工厂模式文化产物。城市地区将大规模高中分拆成小规模学校从而显著提高了学生毕业率。为了扶持农村地区小规模学校发展，2000年底美国政府发起了“农村教育成就项目”（Rural Education Achievement Program），帮助缺少人力和资源去竞争联邦竞争性拨款的农村学区，以及通常因为学生数量过少、所得分配经费过少而无法满足教育教学活动需求的农村学区。该项目包括两个子项目：一是小型农村学校成就项目（Small Rural School Achievement），主要针对学生的日平均就学人数低于600人的学区，或者所在县的人口密度为平均每平方英里低于10人的学区；二是农村低收入学校项目（Rural and Low－Income School Program），主要针对人口统计中贫困率在20%及以上的学区。该项目主要目的是帮助农村学区达到州规定的年度进步要求。联邦政府每年以公式法向各州拨付奖励资金补助农村学区，如果州政府不承担继续分配资金任务则由学区直接向联邦教育部申请，这种申请则变成竞争性的。资金主要用于该地区教师招聘、专业发展、使用新教育技术、家校合作、建立安全无毒品学校等。

澳大利亚新南威尔士州政府从2013年起计划在四年内投入8千万澳元实施农村和边远地区教育蓝图行动，用以缩小城乡学生学业成就差距。其主要措施有：加强早期教育；提供广泛的课程选择机会，尤其对天才儿童提供更多机会；实施新的计划吸引和保留高水平教师和学校领导来工作；建立15个综合性的专家支持服务中心帮助农村学校满足学生在福利和健康方面的需求。

国外研究证明，学校规模小学生辍学概率低，并有助于减少学生问题行为，提高学生对学校活动的参与率。在小规模学校，每个学生都能够被所有人所认识，自我价值感较高，教师和校长能够认识所有学生，学校能够更灵活、更及时对学生需求做出反应。当学校个性化时学生的行为会更好。小规模学校可以采用核心课程的方式以减少对教师数量的要求，也可以通过学校之间采用远程教学共享教师的方式开齐课程。与学校被撤并的社区相比，有学校的社区能够获得更多人气、政府资助、工作机会、更高个人经营所得。针对小规模学校办学成本高的批评，国外学者认为应当从更广的范围看这个问题，集中办学时校车成本将大幅提高，政府还需要雇佣更多非教学人员保障学生安全，学生辍学则是更高的社会成本。

四、教学点的存在意义

教学点的存在不论对过去、现在还是未来都有重要意义。

首先是国家安全的需要。有的边境县规定边境线附近中小学的布局调整要充分考虑守土戍边及地处山区的特殊性，要做到边境2公里范围内的学校一律不予撤并。边境线的教学点不得随意撤并的规定是高瞻远瞩的，虽然增加了地方财政负担，但守卫了国土安全。

第二，社会公平与社会融合的需要。联合国教科文组织在《全民教育全球监测报告2010：普及到边缘化群体》中提出，累计受教育年数最少的20%人口应被认定为“边缘化群体”。学校建设要保障人人可及，应考虑上学距离对贫困儿童、女性儿童、残疾儿童可能带来的影响。我国教学点就读的学生家庭大部分处于底层的20%，属于相对边缘化的群体。虽然没有正式的统计数据证明教学点就读学生家庭贫困，国家统计局公布的2012年乡村居民每户平均常住人口数可以间接说明，收入越低在农村长期居住的家庭人口越多（见图4），有孩子在农村学校就读的概率越大。低收入户家庭乡村常住人口达到4.4人，比高收入户多了1.2人。低收入户家庭没有能力进城务工，或者进城务工以后没有能力将孩子带在身边上学，或者没有能力支付孩子到更好学校就读的交通和生活成本。教学点的存在对这些人的受教育机会保障是非常重要的，办好教学点，这个群体的后代才有脱贫的希望，才有融入主流社会的能力，这些对于缩小社会差距和社会融合具有重要意义。

第三，教学点的存在对于农村繁荣具有重要意义。如果村庄没有学校或没有好学校，村庄就不具有吸引力，年轻一代就不会扎根农村。农村社区发展中存在“软件”建设不同步的问题，教育机构的缺失和破败当属其中重要的一点。个别地方通过拉大教育质量的城乡差异逼迫农民进城的做法是短视行为，与城乡共同发展的理念背道而驰，最终会毁掉国家为建设新农村所付出的一切努力。从城镇化角度讲，大部分农业人口转成非农业人口以后，发展家庭农场是我国农业生产和经营大力推广的方向，家庭农场的生产生活特点决定了农场主、雇工家庭分散居住更好。分散居住就意味着教学点存在是必要的。

图4 按收入水平五等份分的农村居民平均每户常住人口数

“统筹城乡发展是比城市化的人口占多大的比例更重要的一个指标。这是更实质的一个城市化。就是说你要走到那一步，生活在乡村的人并不一定都是从事农业了，而且他们的生活质量、生活环境、生活水平和城市都没有更多的差异。”教学点建设应是城乡统筹发展的一部分内容，在城乡国民待遇平等的城乡一体化国策语境下教学点的办学质量应逐渐达到城市学校水平。

五、教学点发展建设策略

教学点建设和农村社会的繁荣相辅相成，也涉及城镇化和城乡一体化的国家发展战略落实的质量。办好教学点一方面要重塑理念，另一方面要将理念落实到行动中。所有教学机构不论类型，所有学生不论居住地，均有权利获得平等地位。

（一）给予教学点平等的学校地位

教学点立足于农村的公共服务神经末梢，在党的教育培养目标指导下按照国家课程标准实施教学活动，属于正规义务教育机构，不论其是否属于“临时性”的机构都应建好，因为任何国民的教育生涯永远不存在“临时”阶段，不可能重来一遍。20世纪50年代初国家为了最大限度推进扫盲工作，曾经在边远农村需要年幼劳动力的地方设立过简易小学，仅教授必要的语文、数学等知识。在当代，教学点对于保障边远地区平等受教育权仍旧至关重要，但不应以简易方式对待，教学点应获得与“学校”平等的地位，与“学校”的差别只在于规模大小之分，而不是行政地位和国家标准保障程度之分。教学点也应全面纳入国家统计中，监控其教师配置和办学条件状况，并对社会公布以接受监督。

（二）认可和支持复式教学方式

我国社会长久以来认为复式教学是一种落后的教学形式，不同年级同时上课学生互相干扰，导致学生学习质量低下。不论从理论上还是从各国实践经验来看，复式教学只是混龄教学的一种形式，也是一种分层教学形式。联合国教科文组织将复式教学视为实现全民教育目标的一个重要渠道。2014年4月在亚太地区办公室召开的复式教学研究培训会议指出，复式教学具有一系列重要价值：保障居住偏远、交通不便儿童接受良好教育的权利，避免晚入学带来的高辍学风险；是一种优秀的教育组织形式，以儿童为中心、互动、合作学习，并且跨年龄和年级；促进团体的凝聚与合作，强化人际交往和领导力的培养；能够适应广泛的文化和学校背景；成本小，生师比经济等。复式教学在发达国家和发展中国家都普遍存在，例如，欧洲有53%的小学生在复式班就读，当然在欧洲的社会背景下实施复式教学是一种自主选择而不是因学生数量问题被迫接受。

复式教学本身不是问题，我国教学点教学质量低更多与学校闭塞、教师知识老化、管理松散、办学条件差等因素有关。复式教学质量高低关键在于运用它的人有无能力用好，并且在很大程度上取决于对教学点的支持帮助机制是否有效。甘肃临洮县在部分农村教学点探索实施了“垂直互动”复式教学模式改革，教学效果明显改善。教学点的特点不仅要求教师能够同时应对不同年龄的学生和不同年级的课程，还要求教师能够承担多个学科的教学，这有利于落实课程改革一直倡导的综合课程理念，尊重知识的自然形态特征，培养学生综合运用知识的能力。目前面临的问题是，中等师范学校撤并以后教师培养的专科性强化了、师范生学历提升了，但满足农村教学需求的灵活性、适应性下降了。因此，在教师培训和培养时应关注教师在混龄和全科教学方面的能力提高。

（三）依据弱势优先原则提高教师待遇

教学点的困境与决策者以及社会根深蒂固的效率第一的意识密切相关。要真正做到弱势优先，从政府到社会需要一个转变过程，例如，据我们的调查发现，偏远乡村教师享受生活补助的政策就引起了部分城镇教师以及部分退休教师的不满等。教学点地处偏远，生活艰苦，待遇、培训和发展机会都比其他学校差，因此大部分教师不愿意去教学点任教。2012年以来国家先后出台10余个文件涉及教学点，大部分提到要提高教学点教师待遇，保障教学点教师配置等，但只有对集中连片特困地区教学点和村小学任教教师发放生活补助是实质性的，且由于补助面窄标准低，也难以起到广泛的激励作用。地方自主实施、中央综合奖补的原则不能解决地方政府尤其是财力薄弱地区的投入力度问题。新出台的《乡村教师支持计划（2015－2020年）》提出一系列要求地方政府提高教师待遇的政策，出资责任分配的原则没有变化，同样面临地方和中央博弈的风险。

与各类工程、计划相比，教学点教师待遇不是广大群众所关注的，彰显度很低，直接受益面看起来也不大，但对于抬高社会底部的价值却是实在的。根据调查数据估算教师配置情况，以40%的教学点配置1名教师、60%的教学点配置3名教师，每人每年发放1万元补助计，全国教学点教师每年补助共需15亿元左右。减少新增学校宿舍的建设，将这部分经费投入到农村教师岗位建设，学生将更愿意就近入学。用实在的激励措施诱导教师流向教学点对教师和学生来说都是一种公平的措施，用强制性措施要求教师流动到教学点，教师不仅未必能够踏实教学，还有可能流出教师队伍。同时还应该规定在教师自愿的前提下，在教学点工作满三年就可以安排到其他学校任教。

（四）提高地方政府治理能力

义务教育实施省级统筹、以县为主的管理体制，提高地方政府治理能力是解决教学点教师配置问题的关键。首先，教师的编制数量核定、招聘录用、职务评聘、交流调配、考核评价等职能由政府的不同部门负责，教育行政部门作为用人单位有参与权但缺乏实际决定权，与编制、财政、发改和人事等部门博弈过程中处于弱势地位。为促进教师资源的均衡配置和优化配置，地方政府应进一步协调定岗、选人、用人和管人的权力。其次，在国家规定的编制总量控制只减不增的原则下，农村地区由于留守儿童看护、课程改革、营养餐等任务的增加，教师普遍工作量过大，调剂人员按班师比配置教学点教师对地方政府科学统筹能力提出了较高的要求。从现有资源挖掘潜力还需要政府自我改革，通过简政放权减少对工作人员的数量需求，禁止政府各部门包括教育局在内的侵占教师编制、借调教师等行为，将教师编制归还学校，让教师回到讲台。

教学点的建设和发展必须依靠农村社会大环境的改善，城乡一体化是教学点的根本出路。

注释

①根据历年《中国教育统计年鉴》计算所得。

②依据《中国教育统计年鉴2012》的乡村学校数、教学点数量、学生数等有关数据和国家统计局国家数据库的行政村数量有关数据计算所得。

③教育部发展规划司编制：《2013年教育事业统计报表及培训教材》，http：//www.stats.edu.cn/tjbz.aspx.

④⑥数据和资料来源于中国教育科学研究院督导评估研究中心于2014年9月－10月组织的31省（市、区）农村义务教育学校基本办学条件远程和实地调研。

⑤刘华安：《我国农村公共服务体系的例析与建构——从碎片化到整体性治理》，《广东行政学院学报》2014年第3期。

⑦《中小学布局调整专项资金管理办法》（财教［2003］47号）第六条。

⑧参见《河南省义务教育学校办学条件基本标准（试行）》；《新疆维吾尔自治区义务教育教学点办学基本标准（试行）》；《湖南省小学教学点办学标准（试行）》等。

⑨参见山东省济宁市《市教育局市财政局关于改善农村小学教学点办学条件的实施意见》；广东省清远市《2013年市政府工作报告确定的重点工作落实情况表》、《关于调整清远市中心区域教育管理体制和学校布局的决定》等。

⑩教育部办公厅：《关于2013年连片特困地区乡村教师生活补助项目实施情况的通报》，http：//www.snedu.gov.cn/news/qitawenjian/201403/28/7752.html.

⑪教育部：《规范农村义务教育学校布局调整的意见（征求意见稿）》，http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6197/201207/139758.html.

⑫⑰根据历年《中国教育统计年鉴》计算所得。

⑬A.，Papworth，Ginns P.，and Liem A.D.“Boarding School，Academic Motivation and Engagement，and Psychological Well－Being：A Large－Scale Investigation.”American Educational Research51，no.5（2014）：1007－1049.

⑭叶敬忠、潘璐：《农村寄宿制小学生的情感世界研究》，《教育科学研究》2007年第9期。

⑮李璧、罗昭逊、杨国珍等：《寄宿制小学儿童感觉统合及行为问题分析》，《中国校医》2003年第17期。

⑯叶敬忠、潘璐：《农村小学寄宿制问题及有关政策分析》，《教育政策研究》2008年第2期。

⑱张晨、冲碑忠：《甘肃临洮加大投入提升农村教学点教育教学质量》，《中国教育报》2013年12月14日。

⑲潘家华、魏后凯：《城市发展报告No.6——农业转移人口的市民化》，北京：社会科学文献出版社，2013年。

⑳根据《中国教育统计年鉴2013》有关数据计算所得。