论公共决策报道中地方广电媒体与政府、公众的议程平衡

杨　华

论公共决策报道中地方广电媒体与政府、公众的议程平衡

杨华

议程设置在现代新闻学中被认为是媒体应该承担的社会功能，并认为通过这一功能的发挥有助于媒体更好地发挥舆论引导作用。但是，媒体的舆论引导不是单一、线性的体现，而是置于各种角色、力量及其存在的管理环境之间的综合展现。就理论与学术层面而言，在社会科学研究中，传媒、政府与公众一向被认为是重要的“三角结构”，三者之间必然存在着矛盾、冲突与妥协的复杂关系，这就意味着新闻舆论、官方舆论及民间舆论之间的对峙、分化与统合也必然存在。因此，对媒体而言，善于协调自身的媒体议程与政府议程、公众议程的关系，是衡量其舆论引导能力的一个重要方面。

从课题组的调查来看，当前地方广电媒体虽然能够在一定程度上影响到公共决策，但是在此过程中，其与政府、公众的互动存在明显的不平衡性，冲突与对立的情况也时有出现。那么，作为地方广电媒体自身来讲，在对公共决策的舆论引导中如何平衡各方诉求，在政府议程、公众议程与传播规律间选择恰当路径,从而减少三者的紧张与对立，在公共决策中形成合力，是值得思考的问题。

一、媒体议程、政府议程与公众议程及其相互关系

美国传播学者麦斯韦尔·麦考姆斯和唐纳德·肖于1968年首次提出“议题设置功能”理论假设。[1]这一理论认为，大众传播具有为公众设置“议事日程”的功能，它通过反复播出某类新闻报道,强化该话题在公众心目中的重要程度。随着议程设置理论的进一步发展，“是谁在设置议程”即议程设置的行为主体扩展为重要的三方——媒体、政府与公众。

媒体议程，指通过媒体在特定阶段内的突出报道，从而引起公众的广泛关注和重视的议题。

政府议程，指引起有关决策者的关注，从而列入到政府工作日程进行研究，并动用公共权力和各种资源进行处理的议题。

公众议程，指社会公众普遍关心、广泛议论，进而成为社会舆论的中心，并认为政府有必要采取施予以解决的议题。

三者的关系主要体现在：

首先，公众议程是政府议程生成的基础。从议程设置理论来看，决策议题的建立是从决策问题的认定开始的，是经由“问题—社会问题—公共问题—公共政策问题”的发展过程。公众注意到一个“问题”，围绕其进行思考与议论，从而形成“社会问题”；当“社会问题”清晰地向有关决策者表达出来，就成为了“公共问题”；而当政府对“公共问题”予以重视并列入工作日程着力解决之后，“公共政策问题”才最终生成。可见，政府议程的确立有赖于公众议程的推动。

其次，媒体议程对于公众议程、政府议程的形成具有重要作用。从传播过程来看，媒体可以通过对事件或问题的连贯性与持续性报道，引起公众的关注，从而建构政府议程。因此，“一个潜在的问题能否走向政府议程，一定程度上依赖于大众传媒对于问题的范围、强度、可见度等方面的扩散过程，通过

大众传媒反复进行议程设置，运用特定的主题‘框架’进行议题扩散，最终把一种社会问题转化为公众议题。”[2]而这些公众议题一旦引起政府部门的重视，就可能会成为政府研究和处理的对象，进而纳入公共决策范围， 最终上升为政府议程。

再次，媒体议程和公众议程只有转化为政府议程才能发挥现实影响。“无论是媒体议程还是公众议程，只有转化为政府议程，才能成为政策问题，进而纳入到公共决策的范围。”[3]媒体和公众本身并无强制性权力，也不能现实地推动公共决策的制定和实施，这就需要掌握公权力的政府的介入。因此，媒体议程和公众议程能否促进政府议程的形成或者转化为政府议程，直接关系着一个公共问题能否成为公共决策问题。

最后，政府议程需要借助于媒体议程才可能转化为公众议程。政府要制定某项公共决策，也需要媒体的宣传报道。媒体的广泛传播一方面可以强化决策的重要性，加强公众的关注度，并进一步展开广泛讨论，另一方面也使公众对决策得以周知和理解，进而在行动上予以配合，从而减少决策执行的阻力。同时，政府的决策有可能是不完善、不周全的，需要通过媒体的讨论和民众的广泛参与进行纠偏、修正，从而作出科学决策。

二、当前地方广电媒体与政府、公众的议程失衡及其影响

1996年,议程设置理论的奠基人之一麦斯韦尔·麦考姆斯进一步提出了媒介设置社会议程的四种形式:专业的不偏不倚——有目标运作——吹捧宣传——公众新闻。[4]那么，在传媒实践中，究竟采取哪种形式进行议程设置，也直接决定着其与政府议程、公众议程的关系。对于媒体而言，其议程设置的理想状态是既重视政府议程，也接近公众议程，并在此过程中实现互动平衡。但是，从当下地方广电媒体在公共决策报道中议程设置的实际情况来看，游移不定、畸轻畸重的特征较为显著。

（一）过度依从政府议程，对公众议程重视不够，导致政府与公众的议程分化

从地方政府的角度来说，走向科学化与民主化是其公共决策的总体趋势，但是，“在我国地方的公共决策行为中，政府的政策偏好深受国家宪政组织结构、官员个人的意识形态和理性决策偏好、公共决策规则多样性的影响，从而政府公共决策目标常常偏向政府部门利益和官僚集团利益，忽略或侵犯。一些地方政府部门了公民利益，形成了公共决策的政府内部偏好问题。”[5]因此，在涉及公共决策等问题时，媒体议程应主动地去找准自己将政府议程转换为公众议程的角色定位，充分发挥“党和政府的喉舌”作用，以群众路线的价值观去完成这种联通、转换的使命。

课题组通过调查发现，地方广电媒体大都能够站在政府的角度对涉及公共决策的事件进行宣传报道，许多重大的公共决策议程，都是通过至上而下的动员模式，在“打招呼、定调子”的媒体传播语境中创立的。这种以宣传功能为主的媒体议程，使得地方广电媒体所代表的利益群体及其对决策的评论存在明显的局限性，从而营造出人为公共领域和虚假的公共舆论，使地方广电媒体在很大程度上丧失了对权力的批判力量。如达州广播电视台的《达州新闻》节目在2004年8月26日播出市政府有关扶贫的一项决策，报道仅限于对政府文件的空洞宣讲，将镜头对准相关政府人员，同期声采访中有明显的背稿痕迹，没有解析，没有细节，没有公众意见，宣传手法简单生硬。又如，该节目在2004年10月23日播出《下月起 我市专项整治机动车非法营运》一则新闻，报道仅从政府的角度凸显“整治”的力度，对于该项决策的制定背景、意义、群众的诉求等方面的信息均未呈现。

媒体议程过度倾向于政府议程，其必然结果就是与公众议程的疏离。公众可以发表自己的见解，但却淹没和沉寂在媒体和政府的声音中，使得公众在很大程度上丧失了对公共决策的实质性参与。美国学者法洛斯在他的《号外新闻——美国民主怎样被新闻媒体破坏》中指出，“新闻媒体之所以失去了公民精神，是因为它与政府圈子纠缠在一起”。[6]而地方广电媒体议程与政府议程的同枕共席，也在一定程度上产生了类似的非民主化与非公众化的倾向，从而导致其对公共决策的报道远离民众现实，最终造成民众与政府之间议程的分化与隔阂的

加深。

（二）过度贴近公众议程，疏离了政府议程，放大了社会舆论中的消极因素

在社会转型期，公众的权利意识与表达意识日益增强，为舆论发挥正面功能提供了相应的主体基础。但是，“公共舆论中真理和无穷错误直接混杂在一起”[7]。公众的集中意见与立场并非在任何时候都是理性而正确的，仅仅强调其积极的一面是不够的。受制于自身的认知水平、道德水平、受教育程度以及获取信息的真实、全面和充分程度等主客观方面的因素，公众的意见表达可能存在非理性的成分。

以达州广播电视台的《阳光政务》栏目为例，在2005年3月23日、4月6日、4月20日三期节目中，通过典型报道、主持人述评、代表问政等多个环节，凸显出政府管理方面的问题与不足，倾向性地暗示了政府的“不为”或“乱为”，而对政府的“为”和“难为”表现不足，从而在一定程度上演变成了揭丑报道与质问平台。比如主持人大量使用“此问题什么时间能够解决”“能不能表个态”“有没有明确的期限”等力度较强的闭合式提问，而对于问题出现的背景与原因、问题的复杂性、政府所作的努力等方面则缺乏关注。媒体的这种议程设置不但无益于公共问题的讨论，还可能放大、助长公众的错误认知，造成舆论误区和社会心理震荡。再如，该台的《达州全搜索》栏目在2005年6月10日的报道中，播出通川区路政大队执法人员对在公路上晾晒粮食的村民进行劝导以确保国道安全畅通一事，记者在采访中将过多的镜头对准怨声载道、不听劝解的村民，过度凸显出村民的“不得已”“难为”“不配合”等消极情绪，给执法人员的公正执法造成阻力。

三、公共决策报道中媒体与政府、公众之间议程平衡的意义

地方公共决策涉及面广，事关区域内全体民众的切身利益，往往是矛盾交集的中心。因此，公共决策报道既具有一般新闻报道传播信息的共性，但又不能简单等同于一般新闻报道，对公共决策的舆论引导事关大局，需高度重视。这就更加凸显出媒体与政府、公众之间议程平衡的重要性。

（一）有助于增进政府议程与公众议程的对话，实现政治传通

公共决策的核心问题是利益问题。在社会转型期，利益的调节至关重要，若不能及时对之进行科学决策，很可能导致破坏性的冲突。特别是公众意见的冲突状态，更应该及时得到展示，从而使决策者采取措施，化解矛盾。因此，在公众议程和政府议程之间构建起畅通的沟通协调机制意义重大。前述对媒体议程、政府议程与公众议程三者关系的分析显示，在公共决策中，连接和贯穿所有因素和环节的，是媒体对公众、政府的持续报道和介入传播。也即，媒体议程是政府议程与公众议程实现双向沟通的桥梁。

达州广播电视台的《达州全搜索》栏目在2015年8月7日的节目中反映了金山寺社区民众对社区内的瓶盖厂有较大意见，认为该厂喷漆味道太重，严重影响到居民的健康。同时，节目也反映了社区民众对棚户区改造一事的看法和意见。对此，社区干部在节目中给予了及时回应，称针对瓶盖厂污染一事将“马上联系企业进行整改”，同时“尽快拟定棚户区改造方案”。可见，广电媒体在对公共决策的议程设置中，通过与政府议程、公众议程的讨论、竞争与协商，与之建构起“合作—竞争—合作”的关系，将政府的议程转化为公众关注的媒体议程，将公众议程也有选择地设置为媒体议程，以此引起政府的重视，从而实现政府与公众之间的双向政治传通，将二者之间宣传与听从的关系改变为基于民主的互动关系，增进共识与合作，并进一步寻找妥善解决公共事务的办法，达到利益平衡。

（二）有助于媒体正确舆论导向的确立，为决策制定与执行营造健康的舆论环境

“有效的议程设置下媒体传播所强烈包含并强势体现出来的思想信息，就会变成受众接受的思想的界定。”[8]媒体作为舆论引导的主体之一，其议程设置势必会对公众的观点与态度产生作用，并最终影响到舆论引导的实际效果。

在公共决策报道中，对于普遍性的公众议程，地方广电媒体如果置若罔闻，或者过度倚重于政府议程，就必然丧失公信力与影响力，舆论引导力便也无从谈起。因此，对于媒体而言，党和政府的议程固

然重要，但公众议程充分体现了民意的元素，也不可忽视。这就需要地方广电媒体在议程设置中，既要承担“耳目喉舌”的旗手作用，也要扮演“温柔抚摸者”的角色，既紧密配合政府议程又贴近公众议程，从而减少三者的紧张与对立，为健康的舆论提供现实基础。另一方面，如果媒体过度倚重于公众议程，片面解读公众舆论的意义，夸大公共舆论的作用，也必然会带来消极因素。因此，在政府议程与公众议程之间找到平衡点，有助于媒体自身正确舆论导向的确立，从而对公众的利益诉求进行有效的引导与疏导，消减社会舆论中的消极因素，放大其中的积极因素，最大程度地避免和化解各种负面影响，为公共决策的制定与执行营造健康的舆论环境。

四、地方广电媒体与政府、公众之间议程平衡的理论与现实基础

（一）平衡的内在机制——“对立—依赖”

按照社会系统运行机制的相关理论，系统的运行的主要体现为动力机制、控制机制和整合机制。在“媒体—政府—公众”所构成的系统中，对媒体自身而言，其与政府、公众的关系也可从这三方面进行认知。

1.动力机制。媒体出于自身利益需要将政府作为重要的信息来源；政府需要通过媒体掌握社会信息并作为决策的依据，也需要借助媒体传播信息、塑造形象；公众则需要通过媒体了解政府方面的信息，而且需要通过媒体进行意见表达。

2.控制机制。媒体主要通过传播政府负面信息与评论等方式对其进行批评与监督；政府则通过法律、经济等手段对媒体进行制约；公众的信息消费选择及舆论对媒体和政府形成压力。同时，媒体为避免来自政府和公众的更多制约，不断进行自我调整，从而形成了较为成熟的自律机制。

3.整合机制。用以协调媒体与政府、公众之间存在的冲突。整合标准包括新闻自由、公共利益、国家利益等。[9]以上三方面机制的现实存在，意味着媒体与政府、公众之间具有紧密的互制关系，而媒体议程也具备了与政府议程、公众议程取得动态平衡的可能性。

（二）平衡的价值立场——公共性

舆论从本质上来说是公众针对特定公共事务的一致意见，其目的就是使公共事务最大程度地符合公众共同的意志和要求。从这个角度出发，“舆论的主要功能就是对涉及公共事务的组织、人员的行为实行监督，进行有效的制约和限制，使之服从、服务于既定的公众共同意志，符合公众共同利益”[10]。因此，作为舆论引导的主体之一，媒体理应以“公共利益”作为基本价值取向。

另一方面，媒体掌握的公共传播资源属于社会公共资源，其作为公共资源的使用者，必须对社会和公众承担相应的义务和责任，也即服务于公共利益是媒体应有的表现。传播学者麦奎尔指出：“关于传媒表现的规范性框架，其基础是一个基本的推定，即传媒无论出于设计还是出于偶然，都服务于公共利益或者整体利益。”[11]美国传播学者大卫·克罗图也指出：“从公共领域的角度来看，媒体通常被定义为一个正常运作的公共领域的核心部分，它是观点、主张、见解自由进行传播的场所。”[12]这种“社会公器”职责，使得公共性成了公众对媒体的强烈诉求与期待。媒体要履行公共领域的角色与功能，就必须充分彰显其公共性。偏离了公共性，大众传媒就不再是“大众”传媒。在公共决策报道中，媒体必须秉持公共性的价值取向，使公共决策沿着公共利益的方向发展。

（三）平衡的现实基点——新闻传播规律

新闻传播有规律可循。早在19世纪中期，马克思、恩格斯就呼吁：“必须承认它具有连植物也具有的那种为我们所承认的东西，即承认它具有自己的内在规律，这种规律它不能而且也不应该由于专横暴戾而丧失掉。”[13]党的十六大以来，舆论工作的指导思想对新闻传播规律更加重视。在此背景之下，作为舆论形成的平台，媒体自身也在经历结构和观念的转型，由宣传工具向大众信息传播公器转变，反映、表达和汇聚舆论的功能凸显并得到重视。

媒体形成新闻舆论，必须遵循新闻规律。新闻规律的具体内容包括：报道者用事实说话；所报道的事实应当具有新闻价值；报道事实严格恪守新闻真实性原则；在确保报道真实性的前提下追求新闻时效性；新闻作品的价值最终由受众实现。[14]由此可

见，尊重新闻规律就是首先将媒介视作社会信息传播的平台，而非宣传的阵地，这是舆论引导的前提。这就意味着不能因宣传需要而漠视新闻传播，不能因宣传需要而违背新闻的真实性，不能因宣传需要而损害新闻的客观性，不能用宣传价值来取代新闻价值，也不能用媒体需求取代受众需求。

在地方公共决策的舆论引导中，当议程设置与政府议程、公众议程不相一致时，媒体应在把握积极健康向上的总体基调的基础上，以新闻传播规律为核心，以新闻价值为标准，努力改进报道内容与报道形式，秉持用事实说话的报道原则，采用民众喜闻乐见的形式提供关于公共事务的真实、充分的信息、讨论与辩论，并加强信息的整合与解析，将坚持正确舆论导向与通达社情民意相统一，将正面宣传为主与加强舆论监督相统一，在自身与公众、政府之间寻找利益的最佳关联点，从而促进不同主体间议程的对话与转化，实现议程的动态平衡。

总之，公共决策报道既具有技术属性，也具有政治属性。地方广电媒体既应从新闻传播规律出发，传播决策信息，增进地方公众对决策的认知；又应从公共利益出发，在公共决策的整体过程与环节中发挥现实影响，既影响政府议程，也影响公众议程，体现出政治传通的动力，并最终推动地方公共决策走向技术和社会的双重理性。

结语

媒体、政府与公众的关系千头万绪。在传播活动与政治活动相互作用的过程中，大众传媒影响着政府行为，政府行为也在影响着大众传媒，而公众也在不断适应着两者之间日益错综复杂的关系。总体而言，传媒与政府之间的关系是“对立依赖”的，公众则是传媒与政府共同的存在基础。

地方广电媒体与政府、公众之间议程的平衡，从根本上来说，有赖于三者稳定、和谐关系的建立，有赖于媒体从业者专业意识的觉醒与积极政治功能的发挥，同时也有待于政府和公众媒介素养进一步提高。地方政府及相关行政管理人员转变观念，主动利用和配合媒体进行信息传播，积极接受媒体监督并广泛收集媒体反映的信息；而公众则提高对媒体信息的选择、分辨能力并主动通过媒体参与政治。从长远来看，地方广电媒体、政府和公众之间，仍将是一个冲突、协商与互塑的复杂互动过程，三者将在更具张力的信息传播系统中发生改变。

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[14]丁柏铨.新形势下提高舆论引导能力研究论纲[J].当代传播,2009（3）:7.

【基金项目】本文系教育部人文社科项目《公共决策视域中地方广电媒体的舆论引导机制研究》（项目编号：12YJC860047）成果。

【作者简介】杨华，女，山东菏泽人，四川文理学院讲师，硕士，主要从事新闻业务研究。