新媒体视阈下地方政府公信力的重构与提升

巩晶骐，何俊生

（长安大学 马克思主义学院，西安 710064）

一、问题的提出

1979年12月，洛伦兹（Lorenz）在美国科学促进会的一次讲演中提出：一只蝴蝶在巴西扇动翅膀，有可能会在美国的德克萨斯引起一场龙卷风。这就是著名的“蝴蝶效应”。

从新媒体时代我国地方政府公信力面临的社会挑战来看，我们可以将蝴蝶效应运用于社会学领域，认为：一个微小事件的发生，通过一定的媒介传播与扩散，引发连锁反应，从而导致局部地区的官民冲突。从2007年厦门“PX 事件”、2008年贵州“瓮安事件”、2009年湖北”石首事件”、2011年广东“乌坎事件”、2011年浙江“海宁事件”、2012年江苏“启东事件”、2013年陕西“神木事件”、2014年广东茂名“PX事件”等群体性事件来看，它们都是从最初的小事件通过微博、博客、论坛等方式传播进而引发部区域的官民冲突（见表1）。

这些事件表明地方政府公信力在新媒体的冲击下面临着“蝴蝶效应”式的危险，微博、博客、论坛、微信等社交网络新媒介的即时传播引发极大的网络关注，一个小事件点燃公众对政府公信力的广泛质疑，从而引发“多米诺骨牌”效应，造成严重社会后果。

表1 群体性事件传播媒介引发事件升级的统计

针对目前群体性事件多发、腐败问题突出、环境污染严重以及居民幸福指数下降等原因叠加所导致的地方政府公信力下降的问题，笔者从地方政府治理能力、传播媒介以及公众满意度等地方政府公信力的构成因子角度出发，研究新媒体对地方政府公信力的挑战与机遇，从而提出应对挑战的对策。

二、界定对象：现代地方政府公信力的内涵及构成因子

1.地方政府公信力的内涵界定

近年来，“政府公信力”原创概念被学界和社会广泛关注，但是对政府公信力的界定存在诸多分歧。吴家庆、严卿从信用、信任以及合法性三种视角界定政府公信力，认为信用视角将执政党公信力置于政党信用或诚信的基础之上；信任视角把政治信任当作执政党公信力的内核；合法性视角则倾向于把执政党公信力等同于社会的认同和支持［1］。唐铁汉认为政府公信力是指政府的影响力与号召力，其评价标准主要体现在政府的诚信程度、服务程度、依法行政程度和民主化程度等四个方而［2］。吴威威等人认为政府公信力来源于政府存在的合法性（政府的形式合法性）和政府行为的合法性（政府的实质合法性）［3］。朱光磊、周望认为政府公信力是政府在施政过程中通过合理、有效地履行其功能和职责而取得公众信任的能力。政府公信力是执政能力的重要组成要素，长期积累下来又发展成为政府的一种软实力和巧实力［4］。

笔者认为：政府公信力指政府作为社会公共服务组织，其在施政履行职能的过程中，公众对其改革能力、民主法治能力以及廉洁程度表现的满意度与信任度。而地方政府公信力则是政府公信力在地方层面的实施与体现，是经过长期沉淀后公众对其满意度和信任度的再体现。地方政府公信力强调区域内公众对地方政府的信任度和满意度，具有具体性、特殊性、地域性特点。

2.地方政府公信力的构成因子

了解地方政府公信力的构成因子，我们需要追本溯源。具体来说，政府公信力来自近代西方的社会契约论，政府是公民权利的让渡，公众与政府是一种委托代理关系，公众通过选举出符合自身利益的代言人，然后把一部分自然权力交由代言人组成的政府行使；政府在行使权力的同时，也必须承担维护公众利益的责任与义务，并接受公众的评价和监督。

从委托代理关系出发，我们可以看出地方政府公信力是地方政府在一整套机制的保障下，通过一系列的政府的权威度、信息公开程度、法治程度、服务民众程度等方面来获取公众的信任和认可的能力。更进一层理解，在政府与民众这对相互独立的主体之间，即在作为行为主体的政府行政能力和作为评价主体的公众信任度之间，还存在着公民与政府的桥梁——有效的传播介质，正如陈先红提出媒介作为“关系的居间者”［5］，引导公众的关注焦点，从而影响公众对地方政府公信力的评价。因此我们认为地方政府公信力包含三个因子：地方政府治理水平（行为主体）、民众满意度（评议主体）和介质传播能力（中介主体）。

笔者从政府公信力的内涵出发，将这个公式表述为：

地方政府公信力＝地方政府治理能力×媒介传播能力×民意检测度

在这个公式中，地方政府治理水平是地方政府公信力的常量，通常包括：地方政府的改革能力和创新能力、地方政府信息公开及回应能力、地方政府廉洁度与法治度、地方政府的服务水平与绩效考核水平；民意检测度是其评判量度，包括：地方公民对政府的信任度与满意度；媒介传播能力是影响地方政府公信力的重要变量，包括媒介传播的规范性与利用者的媒介素养。

3.新媒体内涵及传播本质特征

传播介质随着时代的发展，已经悄然发生变化，由传统的报纸、广播、电视等媒体，发展到今天的互联网、手机等新媒体。对于新媒体目前学术界还没有一个统一、准确的界定。通过研究发现，比较有代表的观点有：美国俄裔新媒体艺术家列维·曼诺维奇认为新媒体将不再是任何一种特殊意义的媒体，而不过是一种与传统媒体形式没有关联的一组数字信息，但这些信息可以根据需要以相应的媒体形式展示出来［6］。清华大学新媒体研究中心主任熊澄宇教授认为，新媒体是个相对的概念，新是相对于旧而言的。今天的新媒体主要指：在计算机信息处理技术的基础上产生和影响的媒体形态，包括在线的网络媒体和离线的其他数字媒体形式［7］。

笔者认为，新媒体是20世纪后期在新技术的支撑下，利用手机、电脑等终端向用户提供信息并且和用户高度互动的传播形态和媒体形态。新媒体的受众对象既是接受者又是传播者，传播源与受众之间边界逐渐被模糊化，每一个受众者都可以成为信息源的传播中心，受众者可以利用新媒体发布个性化信息。

三、变革与回应：新媒体时代地方政府公信力提升对策

新媒体的快速发展，改变了传统的媒介传播生态架构，重新建构了一种多中心、全民互动的“面对面”的信息传播模式，这种模式自由度较高、受权威影响较小，对当前社会舆论走向和地方政府公信力有着非线性的影响，对当前地方政府的公信力提升提出了迫切要求。从新媒体对我国地方政府公信力带来的挑战来看，当前提升地方政府公信力需要以政府治理水平、媒介传播能力、民意检测度三个因子为突破口，具体策略如下：

1.践行政府治理理念，提升地方政府治理能力

十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。对于地方政府而言，地方治理能力和治理水平是地方政府公信力的重要表现，而传统的政府管理模式已经很难适应现代社会新媒体的冲击。治理模式的不同表现（见下页表2），随即产生的治理方式也要相应做出改变，当前更强调政府、社会、市场等多元主体协商合作等形式实现善治。政府治理模式有利于释放市场活力与政府自身活力，赢得社会公众的认可与支持，对于提高地方政府公信力的影响不言而喻。

因此，在全面深化改革新时期和新媒体背景下，切实提高地方政府公信力，需要变革政府理念，排除各种阻碍因素，推动地方政府行为模式走向服务型、协商型、互动型、法治型政府转变。

表2 政府管理模式与政府治理模式的区别

在这一新模式下，提升地方政府公信力，首先需要加强顶层设计，统筹谋划改革。全面深化改革不同于过去分领域、分重点的局部改革，而是需要统筹整个社会和国家，是一个复杂性的工程，需要进行全盘考虑、统筹规划，制定全面深化改革的战略目标，为地方治理能力提升提供技术指导。

其次，全国人大需要进一步完善《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，明确中央和地方的权责划分，确保地方政府职权法定、行权有据，为地方政府公信力提升奠定法律基础。

最后，地方政府需要借“改革春风”，塑造全新政府，旨在服务民众，提升效率，依法施政，建立信誉型政府，提升政府公信力。地方政府应根据实际地域政情，借鉴美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《改革政府：企业精神如何改革公营部门》的十项政府改革原则，积极落实中央改革的具体目标，建立政府、社会、公民之间的多向的、协商的、合作的良性互动关系。

2.弹性治理新媒体传播，由单一线性传播向多向非线性传播转变

面对新媒体的强大冲击，地方政府的公信力受到极大的挑战，需要作出变革。首先，政府应制定新媒体的法律，为新媒体治理提供法律依据。目前国内有许多新媒体的管理条例，例如：《中华人民共和国电信条例》、《计算机信息系统安全保护条例》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》、《信息网络传播权保护条例》等等，但是没有一部完整的法律，这就需要借鉴国际的电信立法技术，如美国1996年指定的《电信法》、日本2002年出台《电视广播业务法》、欧盟的《视听媒体业务指令》等，根据中国国情制定符合中国的新媒体法律规范。其次，政府要善用新媒体，把握实现深化改革的战略历史机遇。尤其是社会管理方式的转变，以公开透明的处事方式代替暗箱操作的处事方式，以放权服务管理模式取代集权命令管理模式，以平等合作方式取代单向监管方式，以对话共识方式取代主观专断方式，以柔性开放方式取代刚性压制方式等［8］。地方政府可以通过完善新闻发言人制度，加强考核政府门户网站的互动水平，地方政府官员开通政务微博等方式，主动搭建与公众交流的平台，拓宽沟通渠道，善于利用新媒体。最后，地方政府要学会治理新媒体。现代社会，媒体传播呈现非线性形态，政府必须改变传统的管理模式，适应当前的社会发展形势，秉承“以人为本，公开公正”的理念，引导新媒体健康发展，遇到突发事件，邀请媒体、公众参与进来，并利用新媒体的非线性、即时性等优势公开信息，阻断谣言和流言，提升地方政府公信力。

3.培育公民理性参与地方事务的意识，由发泄情绪向理性参与转变

新时期提升地方政府公信力，一是要加强法律、法规宣传。在城市贴海报，利用政府门户网站、手机短信、微博等新媒体载体向公民宣传网络参与的法律法规，提升公民的法律意识，让公民明白散布谣言需要承担法律责任，培育公民的责任意识、理性参与意识。二是举行公民参与的互联网远程讲座，增加公民参与新媒体的知识，倡导公民文明上网，做现代文明网民，培养网民理性参与意识和理性看待问题的习惯。倡导公民讲道德，做好行为自律，为净化网络环境做出贡献。三是政府应主动化解谣言。学者桑斯坦认为，消除谣言的广泛传播，除了运用法律和网络的审查制度之外，还可以通过“去除偏见”的方式，削弱谣言的传播力。谣言的传播源于人们信息的不对称，缺乏对真相足够的判断依据时人们才会去过度猜测，从而让谣言有机可乘。政府拥有社会的大部分信息资源和获取信息的渠道，政府通过第一时间公布事件真相，同时接受媒体监督，才能从根本上杜绝谣言的传播［9］。最后，地方政府需要利用新媒体发布信息，如召开新闻发布会、在政府门户网站或者微博、微信等新媒体上发布信息，保证公众的知情权，缩短谣言与真实信息之间的“信息真空期”。

4.利用新媒体建立“倾听－回应”模式的政民互动关系，提升网络民意度

利用新媒体这一平台处理好政民关系，提升网络民意度，是提升地方政府公信力的重要举措。在新媒体时代的大环境下，地方政府要充分发挥新媒体平台的舆论引导作用，要及时掌握和倾听新媒体平台上民众关注的问题，积极响应和主动回应网民对地方政府相关问题的质疑，给予民众以满意的答复，这样就能获得更多民众对地方政府的支持和拥护，增强地方政府的公信力，体现党和政府执政为民的理念。反之，如果地方政府对民众在新媒体平台上提出的问题不闻不问，不加以积极引导和及时处理，民众对地方政府信任度将大大降低，也有损地方政府的公信力和形象。

以广东茂名事件为例，地方政府对民众反映的问题听之任之，最终导致群体事件的发生，据人民网的舆情分析，该事件致使茂名市政府公信力下降18%。这就充分说明新媒体环境下地方政府需要倾听民意，回应民众质疑，提升网络民意度和地方政府公信力。地方政府要充分利用新媒体这一平台，化被动为主动，建立“倾听－回应”模式的政民关系，实现地方政府与民众互动的良性政民关系。

因此，地方政府在进行行政决策时，应事先通过新媒体公布，倾听网络民意，然后那些被采纳的意见需再次通过新媒体进行公布，并且可以适当奖励，鼓励网民发表建设性意见，共同治理地方事务，整个过程融入网络民意。

新媒体的广泛应用和发展，既为地方政府公信力的重构与提升提供了全新机遇，同时也为地方政府公信力的重构与提升带来了严峻的挑战。因此，我们要充分利用新媒体这一沟通桥梁，搭建地方政府与民众之间良性互动平台，倾听民意，解决民众较为关注的问题，以此作为突破口，着重解决地方政府公信力缺失问题，重构与提升地方政府公信力，使地方政府真正做到“有权不任性，权为民所系”，提升地方政府治理能力和治理水平，拉近地方政府与群众之间的距离，全面推进社会主义和谐社会的平稳建设。

［1］吴家庆，严 卿.国内学术界执政党公信力研究述评［J］.政治学研究，2011，（4）：114－123.

［2］唐铁汉.提高政府公信力，建设信用政府［J］.中国行政管理，2005，（3）：8－10.

［3］吴威威.良好的公信力：责任政府的必然追求［J］.兰州学刊，2003，（6）：24－27.

［4］朱光磊，周 望.在转变政府职能的过程中提高政府公信力［J］.中国人民大学学报，2011，（3）：120－128.

［5］陈先红.论新媒介即关系［J］.现代传播，2006，（3）：54－56.

［6］邢长敏.论新媒体定义的重构［J］.新闻爱好者，2009，（10）：8－9.

［7］熊澄宇，牟毅文.新媒体——伊拉克战争中的达摩克利斯之剑［J］.中国记者，2003，（5）：52－53.

［8］李良荣，周海晏，等.善待 善用 善管——新媒体研究报告［R］.上海：上海市发展研究中心，2012：5.

［9］桑德斯.谣言［M］.张 楠，迪 杨，译.北京：中信出版社，2010：8.