市级政府规模的影响因素实证分析——以安徽省为例

张月锋，朱 龙，梁昌勇

（合肥工业大学 管理学院，合肥 230009）

近年来，政府规模［1］问题的研究，一直颇受学界关注。国内外学者对政府规模的影响因素的研究主要体现在以下几个方面。首先是财政分权与地方竞争，其次是经济发展水平，再次是贸易开放程度，第四是收入差距、人口以及行政区域面积因素［2－14］。对政府规模的衡量指标方面的研究，学者们也各持己见［15－17］。然而，研究多集中在国家和省级单位层面上，并未考虑不同的地区可能存在着人文素养和文化理念差异对政府规模的影响。相对省级政府来说，市级政府更具有代表性。本文拟以安徽省市级政府为研究视角，考察市级政府规模的主要影响因素，并通过实证分析，确定各因素的影响程度，进而为政府规模的优化提供更具体的参考意见。

一、模型构建

1.变量定义与数据来源

分析、归纳安徽省16个地级市近十年数据（2003－2012），将政府规模影响因素归纳为经济、社会和政治因素三个方面，并作出如下假设：

假设促进市级政府规模的影响因素记为1，遏制市级政府规模的影响因素记为0，结果见表1。

表1 各影响因素结果预测表

需要说明的是，在研究过程中选择的安徽省16个地级市样本，由于行政区划重新调整，选择过程中剔除了巢湖市。理论假设中涉及的各个影响因素所需要的数据，共涉及地方政府预算内支出，安徽省生产总值，地方政府预算内收入等13个指标近十年的数据，其中人口总数包括2002年的数据；各指标用来计算影响因素时，涉及部分2013年的数据，数据均来源于安徽省历年统计年鉴和16个地级市统计年鉴（2002－2013），并通过公式计算处理，整理得出本文假设的各影响因素值。

结合安徽省的实际情况，本文在构建市级政府规模影响因素模型时，具体解释变量与被解释变量选择如下：

被解释变量：地方政府规模（Government size）。学者们对这一指标的度量大多采用相对指标。如：政府总消费、财政支出、人均消费等占GDP之比，官民比等维度。本文中亦采用相对指标，运用各市财政支出占GDP之比来衡量地级市政府规模，由于预算外支出数据难以真实获取，比重较小，因此，本文用预算内支出取代财政支出，基本能够如实反映地方政府实际控制的经济资源情况，即：预算内支出／该市当年生产总值。

解释变量1：政治因素。本文从两方面考虑，财政分权和地方竞争。一是财政分权（Fiscal Decentralization）。财政分权是造成地区之间不平衡的问题之一，富裕程度与税基大小正相关。很多学者是以政府预算内支出与财政总支出之比度量。财政分权是中央政府准许地方政府根据自身经济发展水平在一定幅度内调整税率，建立适合该地的税收机制，达到各区域发展的相对平衡。因此，财政分权更多的是由收入的层面体现，而非支出层面。为了能够更精确地衡量财政分权对地方政府规模的影响程度，本文采用了各市政府预算内收入与全省财政总收入之比来度量。二是地方竞争。我国的分权财政体制的核心在于经济分权，中央对地方政府实行考核和奖惩机制，适当下放权力。地方政府为了能够更快“晋升”，就会尽可能多地争夺生产要素，而这种竞争又表现在外商的直接投资（Foreign Direct Investment）上。因此，本文采用各市的FDI与GDP之比来衡量各个地方政府的竞争情况。

解释变量2：经济因素。本文通过两个方面考察经济因素对地方政府规模的影响：经济发展水平和贸易开放程度。一是经济发展水平（Level of economic development）。大量学者采用GDP来衡量经济发展水平，考虑到各市人口差异，本文采用人均GDP 来反映经济发展水平；二是贸易开放程度（Trade openness）。贸易开放程度在一定程度上反映了人们的自我管理能力，同时也影响着地方政府的医疗卫生和公共福利变化，因此，贸易开放程度也影响着政府规模。但由于各地方经济发展不均衡，政府对贸易开放和经济的干预程度也存在着不小差异。因此，本文采用各个市地方进出口额与当地GDP之比来衡量。

解释变量3：社会因素。本文主要从人口增长因素、收入差距及行政区域面积这三个指标考虑社会因素。一是人口增长因素（Population growth）。本文在考虑政府规模影响因素时，考虑到人口增长是动态因素，我们用人口增长率来考察这一指标。二是收入差距（Income gap）。收入差距用来反映贫富差距。收入差距的加大，会造成社会不安定，进而给政府施加一定压力；政府为了缩小贫富差距，必定要通过一些手段进行调控。因此，本文认为收入差距将会对地方政府规模产生一定的影响，我们选择城镇居民可支配收入比农村居民纯收入来度量。三是行政区域面积（Administrative area）。本文在考虑影响因素时，也考虑到了各个市的行政区域面积有所差异，政治权力的能量在行政过程中会随着距离的增加而逐渐衰减。地域越大，区域越复杂，则政府规模应该相应有所扩大。因此，本文运用各个地级市的占地面积与安徽省全省当年的总面积之比作为此指标。各变量归纳详见表2。

表2 各解释变量与被解释变量的定义

2.模型构建

根据上述变量定义，本研究以地级市政府规模作为因变量，影响地级市政府规模变化的因素作为自变量，假设各变量之间存在线性关系，采用多元回归模型，通过建立多元回归模型验证上述各个变量对政府规模的影响程度及其显著性，具体模型如下：

govit＝α＋α1fdit＋α2fdiit＋β1ecodit＋β2openit＋γ1popit＋γ2papit＋γ3areait＋εit

其中：α指常数项，αi，βi，γi分别表示政治因素，经济因素，社会因素的指标系数；i代表第i个市级政府，t代表第t年，表示变量数据的归属年份；εit表示随机扰动项，即除上述变量外，其他因素对地方政府规模的影响。

3.模型检验

首先通过对上文构建的模型进行Granger因果关系检验，查看解释变量与被解释变量之间存在的因果关系，检验结果如表3所示：

表3 格兰杰因果检验结果

由表3可知，行政区域面积、地方竞争、财政分权、贸易开放程度和经济发展水平通过了Granger因果检验；本文运用Eviews6.0对通过格兰杰因果检验的因素进行F 检验，判定出应该选择固定效应模型；对模型进行检验，结果如表4：

表4 固定效应检验结果

由表4得出，，0＜DW＝0.695 0＜1，说明自相关性较强。本文试图通过加入一阶自回归消除其自相关性，检验结果如表5所示：

表5 加入一阶自回归后的检验结果

加入一阶自回归后，R2＝0.968 8＞R2＝0.722 5，DW＝2.234 5＞2，存在过度修正的可能。本文采用逐步回归法，剔除了area变量。得出最终模型：

govit＝α＋α1fdit＋α2fdiit＋β1ecodit＋β2openit＋εit

二、实证分析

1.回归分析

首先对16个地级市的数据进行变量描述性统计分析，本研究采用平均值、最大值、最小值和标准差四个属性对其进行统计分析，结果见表6：

表6 变量描述性统计结果

从表6可以看出，由于各个地区的差异性，财政分权、地方竞争、经济发展水平和贸易开放程度均存在着不同程度的差异，这样就造成了政府规模的不同。为了更清楚的弱化这种个体造成的差异性，本文将安徽省分为皖南、皖中和皖北三个区域，运用Eviews6.0软件，进行多元回归分析，并通过F 检验和Hausman检验，选择固定效应模型，并对其进行回归分析，结果如表7所示：

表7 主要影响因素回归结果

2.实证结果分析

从实证结果可知，R－squared均在80%以上，说明本研究解释变量与被解释变量之间的解释能力高达80%以上。DW 值均在（0，2）之间，说明变量之间均存在正相关性。

（1）财政分权的实证结果 系数为正，影响结果预测值为1，说明财政分权能够促进政府规模的扩张。系数为负，影响结果预测值为0，则说明财政分权遏制了政府规模的扩张。由表7知，皖南系数为正，皖中、皖北系数为负。从系数来看，皖南地区财政分权每提高1个百分点，政府规模扩张6个百分点，皖北和皖中均遏制其扩张，但影响程度不如皖南明显，因此，全省财政分权推动了政府规模的扩张，与实证结果一致。皖南、皖北和皖中的差异性，也恰恰说明了不同的地区对“利维坦假说”的适用性存在差异，同时也符合孔刘柳和谢乔昕的观点。

皖南地区地理位置优越，比如黄山风景区，从近五年来人均日客流量统计来看，2012年达到人均日客流量8 000多人，2014年之前人均日客流量均在6 000人以上，这些门票的收入增加，税收收入也会增加，进而使当地政府的财政收入增加。政府部门充分利用本地优越的资源条件，通过不断地完善公共基础设施和改善自身条件，吸引旅游消费，达到增加当地政府收入的目的。与此同时，政府需要增加管理部门人员以及物力财力来改善自身环境和设施，进而推动了政府规模的扩张。

皖中和皖北政府财政支出主要依靠地方的财政税收收入，因此提高了当地人民监督政府的动机，提高了政府效率，缩小了政府规模扩张。另外，政府势必会减少政府开支来降低政府预算内支出，提高政府预算内收入利用率，进而财政分权起到遏制政府扩张的效果，这与传统的“利维斯坦假说”相符。

（2）地方竞争实证结果 由表7知，系数均为正，与影响预测结果一致，即地方竞争促进政府规模的扩张。张晏［18］对财政分权、外商直接投资竞争与地方政府这一问题做过相关研究，他认为影响FDI投入的原因很多，其中税收优惠、政府对外商投资的政策导向以及环境条件影响颇大。公共基础设施的条件更是外商投入资本考虑的首选因素。皖中系数最大，即皖中政府规模对FDI投入变化较皖南皖北更为敏感，皖中独特的区域优势以及发展前景使得它创造出的投资环境更能吸引外商的选址，外商一旦进驻，就需要更完善的公共基础设施，进而政府的管理各方面就需要跟上，不仅要提供财力，也需要人力物力，这些因素间接地影响着政府规模的扩张。纵观安徽省，需要通过改善环境，提高行政能力，建立有效机制，才能保障投资者能够顺利投资：二者之间存在着正相关关系。

（3）经济发展水平实证结果 从实证结果得出，皖中、皖南和皖北系数均为正，说明经济发展水平对地方政府规模具有促进作用，与本文理论假设预测结果一致。尽管影响系数很小，但是这个结论却支持了“瓦格纳法则”的观点，说明了经济能够推动政府规模正向变动。区域经济发展由政府主导，是因为市场经济建设体制不够健全，经济发展还需要政府带动来完成。因此，经济发展水平越高，所需的政府力量越多，进而会导致政府规模的扩张。

然而，就安徽省而言，经济发展水平抑制了安徽省政府规模的扩张，与假设预测结果不一致。说明安徽省整体市场机制比较健全，大多可以通过市场自身调控完成，政府的扩张只会降低行政效率，并不能从中谋取福利。因此，对安徽省整体而言，经济发展水平的提高意味着政府规模应缩小。

（4）贸易开放程度实证结果 由表7可知，全省和皖南系数为负，支持了本文预测结果，皖中、皖北系数为正，与本文预测结果不一致。这说明从皖南和全省全局来看，贸易开放程度是起到了遏制政府规模扩张的作用，而对于皖中和皖北，反而是促进了政府规模扩张。

皖中和皖北地区经济发展一般，市场机制发展相对不健全，经济贸易越开放，越要求政府提供更多的公共基础建设、有保障的失业保险、退休金和提供就业培训，减轻外部市场冲击带来的风险，这样就使政府财政支出有所增加，进而导致政府规模的扩大。这个结果和孙群力对我国28个省市28年来的研究实证结果一致［15］，都说明政府贸易开放程度与政府规模正相关。而就安徽省和皖南地区而言，整个地区经济较为发达，市场机制也相对完善，市场自身调控能力比较适中，政府对于经济的干预已经相当有限，此时贸易开放程度的增加势必意味着地方政府红利的缩水。这与胡兵（2013）研究结果一致［10］，他认为政府规模的干预和保护政策，反而降低了贸易开放程度，二者呈现负相关关系。

三、政策性建议

由实证结果得知，市级政府规模主要受政治因素和经济因素的影响。本文从这两个方面分别对皖南、皖中和皖北的情况进行探讨，提出以下政策性建议。

（1）政治因素 从财政分权和地方竞争两方面考虑。由表7知，财政分权对全省和皖南地区政府规模的扩张起到推动作用，遏制了皖中和皖北地方政府规模的扩张。就财政分权而言，为了能够优化安徽省政府规模，考虑到皖南地区的地理优势和自然条件，我们可以通过对皖南地区政府的适度扩张和在健全政府机制上做些努力，使其发挥更大的优势、拉动当地经济发展的同时，拉动安徽省GDP的增长。同时，可以通过精简皖中、皖北政府部门，大大减少扩张现象的发生，达到行政效率最大化的目的。

对全省和各区域而言，地方竞争均起到促进政府规模的扩张作用，只是变动的敏感程度不同，皖中表现最为敏感。皖中独特的区域优势以及发展前景使得它创造出的投资环境，更能吸引外商的选址。我们可以对这一地区多进行投入，以吸引更多外商投资，达到拉动政府税收的目的。当今居民在具有流动性的条件下，“用脚投票”，会选择最合适的地区居住生活，因而为提高公共产品的利用率，政府一定要减少冗员，降低行政成本，提高行政效率。

（2）经济因素 从表7看出，就经济发展水平来看，安徽省整体而言是通过市场在进行自身的调控，政府的干预反而不会为政府谋取福利，市场调控效率也会有所降低。但是，经济发展水平对皖南、皖中和皖北政府规模均起到正向作用，尽管他们影响程度很小，但却符合传统的“瓦格纳法则”。政府对市场应该先保持围观态度，将以政府控制市场为主导转为以市场自身调控为主导。只有当市场通过自身调控，无法达到平衡时，政府再对市场进行适度干预。这样就可以达到行政效率最大化，减少政府无用功，进而使政府减少不必要的支出。

就贸易开放程度来看，皖南贸易开放程度越高，越会抑制政府规模扩大，而皖中和皖北的贸易开放会促进政府规模的扩张。为了能够有效地进行调控，可以通过政府建立健全的政策机制，逐步完善体制和改善环境条件，只有市场更加健全，机制更加完善成熟，才能够做到贸易开放，增加进出口额收入，提高政府财政预算收入。并为人们谋取福利，政府应更多地建立公共基础设施，提供社会保障服务，努力实现藏富于民，使政府收入不至于用于那些不必要的规模扩张上。

（3）社会因素 除了人口增长、行政区域面积等因素外，公民的自我约束能力、公务员自身素质和社会市场机制的完善程度，也会影响政府规模的变动。因此，提升公务员素质和工作能力，培养公民的自我约束、自我管理的意识有利于政府规模的控制。政府部门需要完善培训制度，加强公务员服务意志，积极由政府“管理型”向政府“服务型”转型；完善公务员考核制度，比如可以将公务员工作能力作为考核的标准进行量化，提高工作效率；明确工作内容的划分，不出现推诿扯皮、为难百姓的事件。同时，政府可以通过公益活动、画册宣传以及文化教育图展等方式教育公民，呼唤公民的公共意识，提高公民自我约束和自我管理能力，让公民更好地配合政府部门工作，不再出现“五一”、“十一”等节假日拥堵、混乱的场面，达到事半功倍的效果。另外，建立健全的市场机制，合理配置资源，响应简政放权的号召，让市场自身进行竞争，实现优胜劣汰，而政府只需旁观辅助，做好那只“看不见的手”的适时扶持，让政府效率最大化。

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