公共图书馆理事会现状调研及存在问题研究*

陈凤娟 秦广宏

党的十八届三中全会明确提出：“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”[1]2014年4月，文化部在《2014年文化系统体制改革工作要点》中提出“推动文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等组建理事会试点工作”，自此，公共图书馆的法人治理开始了在许多省份内的试点[2]。2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中指出：“进一步落实公益性文化事业单位法人自主权……建立事业单位法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，健全决策、执行和监督机制完善年度报告和信息披露、公众监督等基本制度，加强规范管理。”[3]自此，公共图书馆的理事会组建在全国范围内进入了全面发展实施阶段，而在此过程中，也必然会面临各种水土不服，因此针对当下的公共图书馆理事会建设进行调研分析并提出合理化建议具有一定的现实意义，这也是论文的主要着力点。

1 我国公共图书馆理事会建设现状分析

1.1 现有公共图书馆理事会概况

笔者通过各图书馆网站的信息发布、网络媒体报道、相关学术研究成果和电话访问获悉，截至2015年5月，我国公共图书馆共有36家成立了理事会①36家公共图书馆为：无锡市图书馆、深圳图书馆、广州图书馆、贵州省图书馆、深圳市宝安区图书馆、成都市成华区图书馆、深圳福田区图书馆、湖州市图书馆、南京图书馆、湖北省图书馆、成都图书馆、温州图书馆、重庆市江北区图书馆、顺德图书馆、上海图书馆、佛山市禅城区图书馆、广东省立中山图书馆、义乌市图书馆、东莞图书馆、合肥市图书馆、新余市图书馆、淮南市图书馆、铜陵市图书馆、呼伦贝尔市图书馆、镇江市图书馆、乐清市图书馆、威海市图书馆、徐州市图书馆、浦东图书馆、湖南图书馆、萧山图书馆、毕节市图书馆、包头市图书馆、济南市图书馆、云浮市图书馆、慈云图书馆。。下文将从成立时间、所处区域、组织结构、执行情况等方面进行分析，总结现阶段公共图书馆理事会的现状。

1.1.1 成立时间

公共图书馆理事会的研究早在2007年就开始启动，无锡市图书馆于2009年最早创立理事会，至今已有7个年头，近两年图书馆理事会迎来其蓬勃发展之时机。在成立理事会的36家图书馆中，仅2014年一年中成立理事会的就有18家，2015年仅五个月的时间，又陆续有12家成立了理事会，由此可见公共图书馆自主管理愿望和事业单位法人治理结构建设试点工作之迫切。

1.1.2 区域分布

据统计，我国目前成立理事会的36家图书馆，其中最多的省份是广东，共计10家，其次是浙江5家、江苏4家、安徽3家，其余的散落分布在华中、华北和西南地区。按行政区域划分，分别是华东地区16家，华南地区10家，西南地区5家，华中地区3家，华北地区2家。由此可见，我国公共图书馆理事会发展的区域极不平衡，华东、华南地区占据了图书馆理事会整体布局的半壁江山。按图书馆的级别来分，成立理事会的有10家省级图书馆，19家市级图书馆，7家区县级图书馆。由此也可以看出，基层图书馆在理事会制度建立上的积极性，希望借政策之东风，让更多的社会民众参与图书馆事业的管理与监督，把图书馆的服务做得更好。

1.1.3 组织结构

据统计，36家成立理事会的图书馆，有7家同时成立了理事会和监事会，其余都是成立单一的理事会。在成立监事会的7家图书馆中，有两家是区图书馆，4家市级图书馆，1家省级图书馆，这与中央编办通过的《事业单位法人治理结构问答》中指出的“在法人治理结构建设实践中需单独设立监事会的主要是那些规模特别大，情况较复杂而且关系重大，单靠理事会履行监督职责有一定困难的事业单位”的解释有一定冲突，因此，公共图书馆是否设立监事会、专门委员会以及根据图书馆级别分层级的理事会也是目前公共图书馆法人治理急需探讨的问题。

1.1.4 理事会的合作建设

笔者在调研中还发现，许多经济欠发达地区以及县区级图书馆由于编制、经济以及公共文化需求等方面的原因，加上举办单位领导大都会任下属单位理事会的理事长而分身乏术，并未单独成立图书馆的理事会，而是成立了博物馆、文化馆以及图书馆合一的理事会。如淮南文博图五馆理事会，其成员共13人，其中不仅有主管部门和文化馆、博物馆、图书馆、大通万人坑教育馆、少儿图书馆的五馆代表，还有来自市直机关、高校等单位的代表，共同参与淮南市公共文化服务体系的议事、决策、管理和监督。笔者认为，这一模式是我国中西部公共图书馆组建理事会值得借鉴的模式。

1.1.5 理事长的来源

从理事长的来源来看，在36家成立理事会的图书馆中，有21家是主管部门担任理事长，8家是图书馆领导担任理事长，7家是社会名流担任理事长，其中主管部门担任理事长的图书馆占据了近60%（在有统计数据的共35家中）。由此可见，尽管国家层面推行理事会制度，希望实现简政放权，然在下达过程中，地方政府依然大权在握，大多数图书馆理事会的理事长仍是由政府主管部门分管领导担任，这与理事会“管办分离”的设计思想存在一定冲突，因此图书馆如何真正实现由利益相关方共同参与治理将是今后图书馆法人治理结构建设值得探讨的问题。当然，在馆本位的今天，不可忽略的一个因素就是理事会的正常运作也需要一个局级或厅级理事长，才能有号召力与影响力——召集理事尤其是政府层面的理事来准时参会。

1.1.6 理事会内外理事构成

在调研搜集到的理事会构成数据的36家图书馆中，有12家图书馆理事会成员的社会代表方超过了半数，而从内部理事和外部理事来区分，所有图书馆的外部理事均占理事构成的绝大多数，这虽然符合国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中的要求——“本单位以外人员担任的理事要占多数”，避免小团体利益出现[4]，但这种“外部理事占多数”的理事结构有可能造成内部职工的利益受损，从而造成内部员工工作积极性的降低，这也有悖于图书馆理事会制度的基本精神[5]。

1.1.7 理事会成分构成

从理事会的成分构成来看，笔者在调研过程中发现，有的理事会的主导力量偏行政主管部门，如湖南图书馆、贵州图书馆、广东省立中山图书馆、广州图书馆、湖州图书馆；有的偏专业，比如深圳福田区图书馆；有的偏社会效益和经济效益，如温州图书馆、镇江市图书馆、义乌图书馆、乐清市图书馆。无论这几种成分哪种占据主导地位，其希望扩大社会力量参与监督与管理的初衷是一致的，以温州市图书馆来说，在13位理事会成员中，其中有3位是企业家，其创新的举措就是筹建了“温州图书馆基金会”，将社会资本引入图书馆，扩大了图书馆的社会参与程度以及资金来源的多样化。

1.1.8 理事会的定位

从理事会的定位来看，除了2009年无锡市图书馆第一届理事会的定位为咨询型，2015年2月初改为议事协调监督型，其余的绝大多数都定位为决策或是集决策监督为一体的理事会。然笔者在走访过程中，向相关图书馆提及理事会的定位问题时，收到的反馈多是认为现阶段的图书馆理事会多流于形式，与政府推行理事会的初衷恰恰相反，理事会给图书馆带来的是自主权的削弱。凡涉及图书馆发展的重大事情，不仅要接受上级主管部门的意见还要受制于理事会的决策，特别是在图书馆体制范围内的重大事项，如果作为管理层身份的理事与其他社会理事沟通不好，反而造成了由外行领导内行的局面。

1.2 现有公共图书馆理事会存在的问题

1.2.1 组织结构单一

现阶段成立的36家图书馆理事会，仅有7家同时成立了监事会，其余的组织结构以单层制的理事会为主，鲜少有建立支持决策机制的立体组织结构体系，仅仅依靠有限的几个理事难以保障决策的科学有效。因此，完善理事会的组织结构，建立理事会、监事会、管委会、专业委员会等支持决策管理的组织结构体系势在必行。在这方面，顺德图书馆理事会制定的《顺德图书馆章程》对图书馆的机构设定的规定值得借鉴，该图书馆理事会拟设立人事薪酬、财务管理、监察审计、学术研究4个专门委员会，负责为理事会决策提供咨询意见，并由具备相关职业或专业背景的理事任召集人[6]。

1.2.2 主管部门权责区分有待明晰

我国公共图书馆管理体制的固有模式，造成大多数图书馆理事会的理事长仍是由政府主管部门分管领导担任，政府承担了建设主体职能的同时也兼具了管理主体这两种职责[7]，因此“管办不分”，权责不明，决策层、执行层和监督层各个层面的职能关系混乱是我国公共图书馆理事会的真实写照。

1.2.3 理事会定位呈多元模式，现实职能与定位存在差距

根据理事会的定位与职能，当前公共图书馆的理事会可分为咨询型理事会、决策监督型理事会、议事与决策型理事会等多种模式[8]，单一的决策或是咨询型理事会并不多见。然无论是何种类型的理事会，其在功能上的定位与现实实践中的检验都还存在很大的差距，笔者在走访过程中，问及各图书馆理事会的相关负责人，多数都提到虽然目前的定位是决策监督型，然在实施过程中，理事会多由政府机关主导，仍然存在形式大于内容的问题。

1.2.4 相关法律及制度缺失，执行乏力

目前我国尚没有一部完整的公共图书馆法，更别谈公共图书馆各相关主体间权责的法律，因此怎样选举法人、对法人的约束和监督也无据可依。而法人治理是利益相关方的共同参与，在实施过程中，为体现其公平正义，为实现图书馆社会效益最大化的相关配套制度也不健全，如很多图书馆理事会尚未建立决策失误追究制度、人事任免制度、信息公开制度等。即使有了与理事会相配套的上述制度，但也存在执行乏力的问题。

1.2.5 理事会信息公开不透明，缺乏有效的监督体系

当前，我国很多图书馆成立理事会只是为了成立而成立，现有的法人治理结构也仅仅只是搭建了一个框架，很多图书馆连最基本的成立理事会的相关信息都未在网站上公示，更别说其信息公开制度了。因此，可以说我国图书馆理事会制度尚处于“摸着石头过河”的阶段，很多章程和制度仅仅是体制上的摆设，在具体的实施过程中，需要经过实践的检验和修改，因此，建立理事会的信息公开制度和有效的监督评价体系就显得尤为重要。

2 完善公共图书馆法人治理结构的对策

2.1 全面引入全媒体宣传手段

传统媒体、新媒体以及海报、社区公告栏等构成了移动互联网时代的全媒体环境，这一环境贯穿了图书馆理事会的构建以及社会监督反馈的整个过程中，从理事会的筹建、意见征集、招募宣传到最后的组建，可以说是集结了社会大众的智慧。具体来说，全媒体对图书馆法人治理结构的影响主要体现在以下3个方面：首先；图书馆理事会成立前后、换届前后、运作过程的全媒体参与本身就是双刃剑，既是一个图书馆对外宣传的窗口，也是一个社会对理事会、理事行使职权的监督，同时也是社会对图书馆的期待或意见输送的管道。用好了，理事会、理事收集好来自于全媒体管道的意见，把他们的整理好反馈给图书馆，可以促进图书馆工作更好地开展；其次，图书馆可以通过全媒体的各种手段，及时把自身的工作总结与进展情况向理事、理事会汇报，便于理事会知晓图书馆的工作进展、成绩与不足；再一个方面，图书馆利用理事会这一契机运用全媒体加强对外宣传，让政府、社会、市民更多地了解图书馆，让图书馆赢得更多的参与、认知、理解、支持、经费、荣誉。

2.2 完善图书馆法人治理的内外监督体系

按照监督主体的不同，公共图书馆法人治理的监督分为政府监督、上下级监督、专门监督和读者监督等[9]。而按照监督主体的构成，又可分为内部监督和外部监督。

公共图书馆法人治理结构内部监督主要包括图书馆理事会的执行人（馆长）、政府代表之间确立的理事会、监事会章程以及相应的制度规范、图书馆的上级主管部门等。外部监督主要包括监事会、图书馆的受益者（读者）、捐赠者以及图书馆理事会要求成立的相应的“监督委员会”或是“管理委员会”和“专业委员会”。内部监督体系中，除了章程及相应的制度规范，其余的监督主体最终都是个人，而外部监督则主要是团体。据笔者调研，现阶段成立起来的图书馆理事会，多是单一的由政府主管部门和理事会的执行人行使监督权，且在理事会的历次会议中，由于各理事的日程安排而缺席的不在少数，这样的理事会形同虚设。因此，建立健全公共图书馆法人治理内外监督体系是完善公共图书馆法人治理结构必要选择。

2.3 建立信息公开制度

根据前面现状的调研，目前除了在深圳图书馆的官方网站上能找到工作年度报告，从该馆的新闻报道中能发现理事会的人员名单，在其他图书馆中，仅有温州市图书馆在图书馆网站二级栏目设置中有“温图理事会”入口，其他图书馆虽然通过相关媒体报道成立了理事会，但相关信息公开给社会公众的还很少[4]，读者监督以及社会监督也就无从谈起。而法人治理要实现的就是由利益相关方参与治理，因此完善法人治理结构的重要前提就是要建立信息公开制度，通过全媒体环境下的网站、微博、微信、海报以及社区公告栏等途径对图书馆的重大决策、资金、人事、规章制度和年度报告等进行定期的信息披露。

2.4 管理制度章程化

法人治理的根本目的是追求公共文化服务的最佳秩序和最佳效益，因此，相比于组织架构搭建，制度建设是更为根本、更为重要的事情[4]。笔者在调研过程中发现，目前公共图书馆法人治理的试点有很大一部分只是单一地成立了理事会，走走过场，形式大于内容，除了深圳图书馆、温州图书馆等少数几个图书馆建立了年度工作报告制度、财务审计制度、信息披露制度、社会监督制度，其余的图书馆都尚未有配套的规章制度，这与法人治理的目标相背离。因此图书馆法人治理要想切实有效地推行下去，必须冲破现有制度的藩篱，完善法人治理配套政策，使各项管理制度章程化，使得图书馆法人治理“有章可循”“有法可依”。

2.5 建立健全公共图书馆法人治理的绩效评价制度

公共图书馆的法人治理要实现的是图书馆、读者和政府以及其他利益相关方的共同治理。理事会如何运作图书馆才能最大程度地满足社会各界民众的需求，如何使图书馆的服务水平更上一个台阶，如何充分发挥图书馆的社会效益，这一系列的问题需要社会大众的真知灼见，同时也需要通过制定图书馆法人治理的社会效益考核评价机制，通过切实可行的细则标准来评价理事会的作用和不足，从而促进法人治理结构的不断完善。

3 结语

国家事业单位登记管理局《关于印发〈事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案〉的通知》（国事登〔2012〕4号）精神中指出，要在2020年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，这就意味着全国范围内的所有公共图书馆都要在2020年之前建立理事会制度，完善法人治理结构。现阶段很多试点地区的图书馆已经在构建法人治理方面积累了一定的实践经验，我们要充分利用现代化的技术手段，发挥全媒体的宣传优势，构建与自身相适应的理事会和法人治理监督体系，以期真正实现“政事分开，管办分离”的目标，实现由利益相关方共同参与图书馆治理的愿景。

[1] 中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].[2015-05-02].http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.

[2] 文化部明确《2014年文化系统体制改革工作要点》[EB/OL].[2015-05-11].http://www.ce.cn/culture/gd/201404/11/t20140411_2641392.shtm l.

[3]《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[EB/OL].[2015-06-15].http://news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/15/c_133920319.htm.

[4] 李冠南，孙慧明.公共图书馆法人治理结构建设现状及思考[J].图书馆研究，2015（1）：1-5.

[5] 李国新.公共图书馆法人治理：结构·现状·问题·前瞻[J].图书与情报，2014（2）：1-6，9.

[6] 吴曦.顺德图书馆设理事会 社会专家可话事[EB/OL].[2015-06-17].http://gd.sina.com.cn/fs/wuqu/2014-12-17/075822387.html.

[7] 许俊松.公共图书馆法人治理结构探索[J].大学图书情报学刊，2014（6）：37-39.

[8] 王学思.构建法人治理结构：并非成立理事会就OK了[N].中国文化报，2014-04-25（008）.

[9] 祝淑君.试论公共图书馆法人治理机制的优化[J].新世纪图书馆，2012（12）：71-74.