广东省国家公园体制规划建设初探

何昉 冯景环 锁秀

广东省国家公园体制规划建设初探

何昉 冯景环 锁秀

从区域绿地到广东绿道，从区域绿道到绿道升级，广东省在探索省域绿地保护和利用过程中有很多有益的探索和实践。在结合国家公园体制，寻求当前广东生态文明建设新的切入点过程中，提出了广东省国家公园和省立公园的规划建设思路。本文重点介绍了这个探索过程，并就国内国家公园的两大派系及被忽略的“第三类国家公园”的内涵进行比较，提出具有地方时效性的国家公园内涵及其可行性建设的初步思路、广东特色国家公园的近期工作，为新时期国家公园体制试点提供地方实践。

国家公园；风景名胜区；省立公园；郊野公园；区域绿地

修回日期：2015-10-10的广东，探索生态环境保护已有20余年，并早在2009年研究策划区域绿道的同时，即开始省立公园以及国家公园体制的相关研究。

1 缘起

自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立国家公园体制”以来，国家发展改革委会同多个部委开展了多项工作。2015年多份文件相继出台，确定了9个国家公园体制试点省市，以期在2017年前摸索出一条中国的国家公园体制建设路径。作为国家深化改革的先行者，努力创建全国绿色生态第一省、生态低碳示范省

1.1 从生态敏感区到广东省绿道网

改革开放30年来，珠三角地区创造了经济发展奇迹的同时，也面临着生态破坏、环境污染、城乡建设无序等一系列问题。为此从1994年开始，广东省进行了大量卓有成效的探索，先后提出“生态敏感区”、“区域绿地”、“环城绿带”等概念及印发了相关规划指引。然而这些强调大面积生态用地保护的约束性政策在落实上并不理想。

锁秀/女/河北人/硕士/深圳市北林苑景观及建筑规划设计院副总规划师，规划发展研究所所长（深圳518038）

2009年，广东省住房和城乡建设厅开始开展绿道研究，探索“在发展中保护”的理念。2010～2012年，《珠江三角洲绿道网总体规划纲要》和《广东省绿道网建设总体规划（2011-2015年）》相继批复实施，掀起一轮绿道建设高潮。截至2014年底，广东绿道建设里程达到10 976km［1］，并荣获“2011年度中国人居环境范例奖”、“2012年迪拜国际改善居住环境最佳范例奖”。绿道建设，成为了广东领风气之先，平衡人居环境建设与生态环境保护的破冰之举。

1.2 从省立公园到国家公园

绿道网全面铺开前，广东省已着手探索省立公园的建设。早在2008年，省委、省政府在《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》中就提出“探索建设省立（生态）公园”。009年3月，《区域绿地划定研究》中提出建设绿道、省立公园。同年8月，省住建厅向省政府提交的《关于借鉴国外经验，率先建设珠三角绿道网的建议》中提出“参照国外‘国家公园’的建设经验，探索建立省立公园的建设和管理模式”。

2013年，绿道网建设进入“三年完善体系”阶段，省住建厅提出打造绿道“升级版”系列工作，重点之一即为省立公园体系建设研究，目的是通过省立公园的建设，促进广东绿道网向绿色基础设施升级。同年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立国家公园体制”，省立公园研究也顺应政策便利，升级为省立国家公园研究并延续至今。

2 广东特色的国家公园

2.1 国家公园的两大派系

目前，国内对国际上国家公园的内涵从不同角度吸收转化后，主要形成了国家公园的两大派系。一派提倡以自然保护区等林业系统的保护地为基础建立国家公园，如云南省普达措国家公园、普洱国家公园、西双版纳热带雨林国家公园等［2］，其资源属性对应美国以“荒野美学”为特征的59个国家公园，或IUCN分类中以“大型自然生态系统保护与游憩”为特征的II类国家公园［3-5］；另一派提倡以风景名胜区为基础建立国家公园，因其具有国家代表性优势（最能代表中国自然文化遗产的资源特点，我国保护地中精华之精华）、血统优势（1982年风景名胜区建立之时已借鉴了国际上国家公园的经验）、国际认同优势、目标定位优势、法规制度优势、改革阻力优势等［6-8］。

两大派系博弈的焦点，一是林业系统与其他部委系统之间抢占制高点的博弈，二是坚持纯自然生态系统的国家公园与坚持我国特色自然文化遗产精华的国家公园之间的博弈，三是呼唤公众关注西部荒野地区生态环境、弘扬少数民族文化与巩固东部传统农耕文明、展示人口稠密与经济发达地区的璀璨文明成果之间的博弈。

2.2 被忽略的“第三类国家公园”

还有“第三类国家公园”被国内学者忽略。这类国家公园，与IUCN的II类国家公园、美国的59个国家公园、中国的风景名胜区等讨论热点均不同，不是指“一类最能代表国家形象”的传统保护地，而是指除此之外“在其他多方面仍能代表国家形象”的多种保护地、遗产地，以美国国家公园体系中除59个国家公园以外的其他349个国家公园体系单体①为代表［9-12］。纪录片《美国国家公园全记录》中反复表述一句话：“国家公园是美国有史以来最好的构想。”我们认为，美国的国家公园体系同样精彩绝伦。以“第三类国家公园”为抓手，丰富完善我国的“国家公园体系”，意义重大：

一是确保最严格的“国家公园”准入标准，树立最统一的国家形象。美国国家公园成立140年来仅评选出59个国家公园，大部分均为荒野状态的大型生态系统②，是“国家公园体系”最典型的代表。“第三类国家公园”虽属于国家公园系统，但不是典型的国家公园。而中国国家级风景名胜区仅成立30年已发展到225个，包括历史圣地类、山岳类、城市风景类、陵寝类等14种类型，且未明确最典型的种类，可谓多样性丰富，但整体形象不具有对外的统一性③。两者在国家代表性的严苛程度上，差距明显。

二是在中央或省级财政支撑下，实现“国家公园体系”的公益性。对“第三类国家公园”实现全民公益，能弥补严格的“国家公园”类型的单调。且实事求是考虑高层级政府财政的实际水平，避免“简单挂牌”、“摊大饼”现象，将公共财政支出的责任“甩给”市县政府。近期宁可保持“国家公园少、自然保护区多、收费昂贵的景区多”的状态，也应保证高层级政府财政对国家公园支出的主导地位。否则，让国家公园地方管理局“创新资金机制”，国家公园的公益性仍是一纸空文。长远来看，国家公园体制最终只会走向对极少数的“国家公园”实现公益，应谨防“全民公益性”被片面扩大化。以美国为例，美国只对国家公园体系实现了全民公益性④，其他如国家森林体系、国家野生动植物庇护区体系等占全美保护地面积约85%的保护地⑤，仍需合理收取门票，或不对游客开放，或不鼓励游客进入。

三是“第三类国家公园”能对游客进行分流，保护真正的国家公园不至于受到游憩浪潮⑥的过度冲击。据统计，2012年美国国家公园游客量占国家公园体系的23.1%。而国家游憩区与公园道占26.3%，已超过国家公园，再加上历史公园类、国家滨水公园类，其总游客量占国家公园体系的59.1%，达到了国家公园的2.5倍［13］，然而这4种“第三类国家公园”的土地面积却不到国家公园体系的1/10。可见，人文游憩类国家公园体系单体面积虽小，却能吸引更多的游客，在国家公园体系中具有举足轻重的作用。

2.3 广东特色的国家公园内涵

广东特色的国家公园，将突出“第三类国家公园”或国家公园体系的建设。广东省的国家公园体系以国家级风景名胜区为基础。风景名胜区代表了中国传统风景文化资源的最高价值［6］，目前也稳步发挥着保护与游憩的双重职能，只是受制于我国目前不完善的立法、资源确权、管理确权等总的保护地制度，在资源保护、规范管理、协调社区、社会公益、国民教育上还不尽完美，但仍不失为最贴近中国国家形象、最具备国家公园认同感的一类传统保护地。然而风景名胜区代表的更多是中国传统文人审美倾向，一方面，需明确最典型、最严格的“国家公园”类型；另一方面，风景名胜区体系对大规模生态系统保护、对当代正在发展的活态文化重视不足，在国家代表性上仍有一定局限性。

因此，广东特色的国家公园体系应适当扩容风景名胜区体系。可纳入部分传统的保护地，并可考虑纳入具有代表性的当代人文景观游憩资源，如国家绿道、国家游憩水岸。此类资源具备一定的国家或广东代表性，不仅重视对历史上的精英景观进行保护，也凸显当代正在发展的活态文化与景观的相互作用（表1）。

广东特色的国家公园体制，将不仅重视保护高质量的景观斑块，还重视建设区域基质与区域廊道。一方面，目前我国遗产地保护多偏重于单体保护，对廊道重视不够［14］。美国的国家公园体系中，廊道占有很大的比重，如国家公园道、国家景观步道、国家河流、国家湖滨和国家海滨等，均具有廊道的性质，可资借鉴。另一方面，重视基质的建设，通过建设郊野公园、乡村公园，分流游客、缓解国家公园的压力，也是一种通行的策略。在英国历史上，郊野公园曾作为大型游憩缓冲带，发挥着拦截、消化巨大游憩冲击的作用，以保护偏远地区国家公园的珍贵乡村风貌和景观［15，16］。虽然在英国其后的发展中，巨大的休闲浪潮并没有出现，但在我国或广东，巨大的休闲浪潮已经成为现实问题⑦。

建设高等级的景点如国家公园，与建设次一级的游憩缓冲区如省立公园已势在必行。目前国内关注国家公园较多，对省立公园研究和重视不足。省立公园作为广东省区域绿地的重要组成部分，能发挥基质、廊道的作用，弥补我省公园体系建设的层级空白，一定程度上比国家公园更有意义。

综上，广东特色的国家公园体制，是包括国家公园、省立公园在内的体制，融合了美国国家公园体系、景观生态学和休闲游憩浪潮缓冲的思想，是一种为保护真正能代表国家形象的国家公园（如典型的丹霞山等风景区）而建立的省域层面保驾护航的体制。

表1 广东省国家公园体系可能的构成类别

2.4 可行性分析

2.4.1 公益性可行

广东省部分保护地或休闲游憩资源已初步具备国家公园管理雏形，如珠三角省立绿道网、深圳市公园管理模式。

业内人士认为，未来几年，随着空净市场的洗牌，市场格局将逐渐稳定，专业性较强品牌的优势将凸显，市场和技术将更加细分，走出概念的炒作，实用性产品将更容易获得市场追捧，质量低劣、生产技术落后的产品将会被清洗出局。受天气影响，市场整体销量虽然有一定下降，但雾霾天气是一个长期而严峻的问题，未来市场仍有较大空间，还是有新的品牌会不断进入。但政府的严格监管、新国标的出台、消费者逐渐回归理性等都将促使行业重新洗牌，三到五年后或将形成稳定格局。

珠三角省立绿道网是在省委、省政府统筹部署，社会各界支持配合下建设起来的。建成后突出特色旅游、体育健身、科普教育、文化服务等四大品牌功能，市民免费使用，公益性显著。珠三角省立绿道是广东功在当代、利在千秋的实践，也是新常态下“线性国家公园”的初步尝试。

深圳市的公园管理也初步具备国家公园管理雏形。在公园的管理方面，2011年深圳市实施“大部制”改革后，园林与林业机构合并，土地管理避免了各自为政，管理权责日渐明晰；在公园的经营方面，郊野森林公园如梧桐山国家级风景名胜区、大鹏半岛国家地质公园、马峦山郊野公园等，均实现了无需门票、免费入园，极大地体现了国家公园的公益性质。

2.4.2 资源确权可行

早在2005年，深圳市率先划定了城市“基本生态控制线”。2014年，为深入贯彻党的十八大、十八届三中全会关于加快生态文明制度建设、划定生态保护红线的战略部署，广东省住建厅积极组织广东省生态控制线划定工作，出台了《广东省城市生态控制线划定工作指引》，对生态保育用地、休闲游憩用地、安全防护用地、垦殖生产用地等四种生态空间区分一级、二级管制区对生态控制线划定工作进行引导。截至2015年11月，佛山、中山、珠海、韶关、梅州等城市已初步完成工作。全省城市生态控制线的划定从用地权属甄别、资源产权确权的角度为国家公园的选址提供了确权基础和制度保障。

2.4.3 后备用地可行

广东省区域绿地中存在大面积区域盲点，有待开发利用。其中，市县级自然保护区土地总面积约272.9万hm2，占广东省国土面积的5%；农林用地中省级生态公益林总面积约为44.9万hm2，占广东省国土面积的19.6%；采矿用地、废弃地、空闲地、未利用地、低效用地等无人管控的用地中，未利用地总面积约为126.3万hm2，占广东省国土面积的7%。以上地类总量大，多属静态保护，或功能有待开发［17］。

可充分挖掘此类土地的潜力，在新型城镇化中，传承、创新地方特色文脉，结合桑基鱼塘、水乡河网、村落风水林、沿海红树林湿地与防风林、缓坡果园、郊野田园等广东传统风貌要素建设省立公园、国家公园，为市民带来更多福祉的同时，模范带头提升广东的文化底蕴和地域特色。

3 广东省建立国家公园体制的初步思路

需不需要诞生“国家公园”这种新的保护地？我们认为并非必须。国家公园的名称我们不一定要借鉴，重要的是国家公园的理念⑧。也就是有一批最能体现国家形象的保护地，主要通过国家或省政府的财政拨款就能维持正常的保护与运营管理，多方实现全民公益，如为公众利益而设、对公众低廉收费、使公众受到教育、让公众积极参与等［18］，达到凝聚全体国民意志的作用，这类就是国家公园。

如果诞生“国家公园”这种新的保护地，现行保护地体系将迎来继国家层面的“资源产权确权”、“管理确权”运动之后，新一轮的解构和重组。需召集来自广东更多地区、更多领域的专家代表，重新探讨符合广东特色的国家公园标准、国家公园体系的成员类别、现行省政府财力下各类国家公园成员的数量和上限、国家公园管理部门的事权与财权等问题。此时，风景名胜区体系可能面临全面重组，与广东省其他保护地的佼佼者，甚至是广东近年来建设的大规模人文游憩资源共同竞争国家公园之名。随着立法工作配套跟进，国家公园从原有保护地中彻底剥离，交由指定的部门统一管理。

1 我国保护地管理示意图

2 美国保护地管理示意图

3.2 关于国家公园与其他保护地

在美国，保护地没有统一的管理部门，也没有统一的保护地立法，保护地职能部门根据自己明确的管理责任和权限，在相关的立法框架下进行适时有效的管理［19］。广东省的国家公园，应建立在保护地资源产权确权制度和管理确权制度较为明朗的基础上。在这个基础上，保护地可以得到多种认证资质——重复挂牌，但保护地将明确唯一的管理部门，具体管理不存在交叉重叠，不存在扎堆的“争利避害”，不受多种行业管理影响（图1-2）。在这样的制度环境中，国家公园才能与其他类别的保护地保持关系清晰，各自行使自己明确的保护管理职责，“九龙治九水，不如一龙治一水”。

3.3 关于国家公园的近期工作

国家公园体制试点将于2017年迎来阶段性突破，届时广东省部分典型的国家级遗产地，将可能依据新的制度设计入选国家公园体系。然而此类试点主要解决管理保护的改革问题，对建设内容涉及不多，未考虑国家公园外围的游憩缓冲保护机制的建设。

广东在衔接国家最新动态的基础上，近期工作可与国家层面的国家公园体制建设错位，差异化地围绕国家公园的游憩缓冲保护机制开展工作，重点建设“第三类国家公园”或省立公园。在珠三角省立绿道、广东省省立绿道全面铺开后，继续探索彰显广东特色的省立自然人文游憩体系，如珠三角区域水岸公园、岭南跨界郊野公园等的建设。同时，对本次国家公园体制试点未涉及的跨省保护地亦可开展适当的探索，如深港边境国家公园。

4 结语

广东省国家公园体制建设和探索，与国家层面的国家公园体制围绕“统一规范管理”、“明晰资源权属”、“创新经营管理”等保护地梳理与发展的工作不同，将更多突出对重点保护地的游憩缓冲保护机制的建设。在新型城镇化已成国家战略的今天，广东在传统保护地体系整合基础上，重视发展当代与民生幸福息息相关的活态文化，寻求在海绵城市、绿色基础设施［20，21］等新理念支持下，串联和提升区域特色人文风景地，重塑新岭南乡愁印象，健全完善广东省省域公园体系，逐步形成广东特色的国家公园体系构想，为我国国家公园体制建立提供地方实践。

注释：

①截至2015年7月，美国国家公园体系的408个单体中，有349个不是典型的“国家公园”，如国家游憩区、国家战场、国家湖滨、国家公园道等。这类单体以V类、III类保护地为主，甚至是典型的文化遗产，如白宫，因同样代表国家形象，从而纳入国家公园体系，交由国家公园管理局管理，但并没有赋予“国家公园”的头衔。这349个国家公园体系单体在国内鲜见讨论。

②大部分美国国家公园对应IUCN管理分类中的II类。少部分面积较小的国家纪念地（III类保护地）由总统直接任命为国家公园，与IUCN管理分类的国家公园有所区别。

③因此，即使国家级风景名胜区体系能对应美国国家公园体系，风景名胜区对应国家公园仍不够合理。

④根据美国国家公园管理局的资料，美国约三分之二的国家公园是免费的。收费的国家公园其门票价格也相对低廉，且全年对现役军人与家属、残障人士、16岁以下的儿童免费，每年还有几天是全民免费日。

⑤美国的保护地面积约占其国土面积的26%（世界保护地数据库WDPA的数据，其他数据来源界于21%～28%）。根据维基百科统计，各类保护地占美国国土面积的比例：国家公园体系3.5%，国家森林体系9.8%，国家野生动植物庇护区体系6.3%，国家景观保护体系0.2%，国家荒野地体系4%，州立公园体系0.6%。

⑥总体上，美国国家公园暂未出现中国景区“游客爆棚”的困扰，但游客量最多的大烟山国家公园曾因交通不便出现过一定程度的游客拥堵。

⑦我国人口基数大，人口的独特性对国家公园体制建设提出了新的要求。在国内即使票价高昂，节假日期间各大景区依然游客爆棚。未来的国家公园即使实施门票预约制，也无法解决我国所面临的问题，这是美国、英国都没有遇到的：人口和游憩浪潮的问题。根据国家统计局的数据，2014年末广东省常住人口1.07亿，是全国人口最多的省份，公众对自然文化遗产的游憩需求将更加旺盛。

⑧20世纪60年代，香港探索建立国家公园，由于港岛的林地价值不具备建立典型的“国家公园”，转而建立了具有保护、科学、环境和游憩功能的郊野公园。香港政府投入了大笔资金用于基础建设和服务，并从海外招聘经验丰富的国家公园规划管理人员，将本地人员送往英国接受研究生为主的专业培训。香港郊野公园免费开放，将自然保护及游憩的功能价值发挥到最大，是国家公园在本土的适应和变形，虽没有采用国家公园的名称，其保护理念却与国家公园一脉相承。

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Development of National Park System Planning in Guangdong Province

HE Fang FENG Jing-huan SUO Xiu

From regional greenland to Guangdong greenway， from regional greenway to greenway update， Guangdong province always be ahead in exploring egional green space conservation and improving greenland. With national park system development and the urban ecological civilization construction， we raise the olution how to build and develop provincial park system and national park in Guangdong. The paper explores the origin of national park developing in Guangdong rovince. Then， illustrate the comparison among the domestic national parks and put forward the connotation of national park， with Guangdong characteristics and nalyzes its feasibility， to provide local practices for the national park system in the new period of pilot.

National Park； Landscape Resort； Provincial Park； Sub-urban Park； Regional Greenland

TU986

A

1673-1530（2015）11-0096-05

10.14085/j.fjyl.2015.11.0096.05

2015-09-20

何昉/1962年生/男/教授/深圳市北林苑景观及建筑规划设计院院长/首席设计师/本社社长（深圳 518038）

冯景环/1990年生/男/广东人/深圳市北林苑景观及建筑规划设计院规划发展研究所助理工程师（深圳 518038）