公共物品视角下中国国家公园公益性实现途径

陈涵子

公共物品视角下中国国家公园公益性实现途径

陈涵子

本文以公共物品视角分析了国家公园的公益属性，指出其内涵是让全体民众共同享有国家公园生态系统服务带来的福祉。对应国家公园的两大目标，将其分为两个层次下的三种物品类型——纯公共物品、俱乐部物品和私人物品，并根据物品类型和我国国情提出政府、市场、第三部门多元供给方案。进而建议国家公园制度设计要明确政府在国家公园物品供给中的主体地位，建立健全有效的市场激励与约束机制，培育引导第三部门参与国家公园事业。

风景园林；国家公园；公益；公共物品；多元供给

修回日期：2015-08-24

2013年11 月中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第52条提出“划定生态保护红线——坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制……”。这说明国家公园体制建设已被提到国家战略高度。2015年1月，国家发改委会同中央编办、财政部等13个部门和单位印发了《建立国家公园体制试点方案》，2015年6月选定了北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市开展国家公园试点工作。中国国家公园及国家公园体制建设尚处初级阶段，关于如何建立我国国家公园体制的讨论方兴未艾，其中国家公园“公益性”多被提及。本文在挖掘国家公园公益性内涵的基础上，试从经济学“公共物品”的视角分析国家公园的物品类型及供给方式，探讨现有国情下国家公园公益性的实现途径。

1 国家公园的公益性及其内涵

1.1 国家公园的公益属性

“公益”是“公共利益”的缩写，指有关社会公众的福祉和利益。也被视为一个特定社会群体存在和发展所必需的、该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值［1］。

世界自然保护联盟（IUCN）对国家公园的定义是：“大面积自然或近自然区域，用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征，同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游览的机会”［2］①。自1872年美国建立第一个国家公园，“国家公园”作为一种资源保护与开发利用的双赢模式在世界范围内得到广泛实践。

作为全美也是世界上最早的国家公园，黄石国家公园的北门上篆刻着这样的文字“FOR THE BENEFIT AND ENJOYMENT OF THE PEOPLE”（为了大众的利益和乐趣），这是1903年美国总统西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）在该公园演讲时的一句名言，它时刻提醒着人们国家公园为谁而建、为何而建。一百多年来，国家公园的“公益性”逐渐成为国家公园的基本属性，我国学者也普遍认同该观点：如魏民认为国家公园的核心定位就是公益事业［3］。贾建中等认为社会公益性是国家公园的核心价值观，国家公园本质上属于国家公共资源，属全体国民所有［4］。杨锐认为国家公园的国民教育和休闲活动，是以“公益性”而非“盈利性”为导向的，只能用于“全民福利”，不能成为企业的“摇钱树”或地方政府的“经济发动机”［5］。

1.2 国家公园的“公益性”内涵

学界普遍认同国家公园的公益属性，但对国家公园“公益性”内涵的专门解释不多。周永振认为美国的国家公园公益性体现在“门票价格的合理设置”、“游客流量的适度控制”、“环境教育的深入开展”、“鼓励非赢利机构参与”、“推行志愿者服务”5个方面［6］；陈耀华等认为国家公园的公益性体现为为公众利益而设”、“对公众低廉收费”、“使公众受到教育”、“让公众积极参与”4个方面［7］。他们共同关注的有3点：一是门票问题，认为公益性体现为免费或廉价，大众都可进入国家公园开展游憩活动；二是教育问题，认为公益性体现在国家公园应发挥环境教育功能；三是公众参与问题，认为公益性体现在一般大众、志愿者和非营利机构的广泛参与。

然而，从前述IUCN对国家公园的定义可以看出，国家公园的首要目标是对生态系统的保护，第二个目标才是在保护的前提下为科学、教育和游憩活动等提供机会。所以，门票免费或低廉、环境教育体现的公益性，都是指向国家公园的第二个目标。而“公众参与”则是一种有助于实现公益性的途径、手段，并不是公益性本身。

根据国家公园的目标和“公益”一词的含义，国家公园的“公益性”内涵可以概括为——让全体民众共同享有国家公园生态系统服务（Ecosystem services）②带来的福祉。有两点需要说明：（1）这里的全体民众，空间上不仅包括进入到国家公园开展游憩活动的游客，还包括国家公园内部及周边的社区居民，更包括国家公园生态系统服务所惠及的更大范围的普通大众；时间上不仅包括当代民众，还包括其子孙后代。（2）国家公园可开展一定程度的游憩活动只是国家公园众多生态系统服务的一个方面，其带来的福祉远不止这些，只是由于很多服务具有无形性和时空尺度较大的特点，容易被人忽视罢了。

由此可见，国家公园若能作为一个生态系统被妥善保护管理，其生态系统服务得以正常发挥，那么第一个层次上，其面向普通大众及其子孙后代的公益性便得以实现，这个层次上国家公园生态系统是否运转良好，是判断公益性能否实现的决定性标准。如果能进一步在保护前提下利用国家公园资源开展好科学、教育和游憩活动等，同时使当地社区居民受益，那么其公益性便得到了进一步的延伸。所以，游憩活动涉及到的门票问题，以及国家公园的环境教育等问题都是第二个层次上国家公园公益性是否得以进一步延伸的评判标准，是对第一个层次的补充：例如，通过开展旅游可获得更多保护资金，通过环境教育可提高人们环保意识，通过带动社区发展可得到社区居民对国家公园的支持，通过科学研究能更好地了解国家公园的生态结构、过程和功能，这些都将有助于更好地实现第一个层次的公益性。

2 公共物品视角下国家公园的物品分类

不同经济学家对“公共物品”概念有过不同的定义。总体来看，狭义的“公共物品”指纯公共物品，是那些既具有非排他性又具有非竞争性③的物品［8］。

广义的公共物品是相对于私人物品而言的，除了上述纯公共物品外，还包括两种准公共物品——不具排他性但有竞争性的公共池塘资源、不具竞争性但有排他性的俱乐部物品［9］。值得注意的是，物品类型具有时空相对性，不是一成不变的。把国家公园作为一类特殊物品，有以下两个层次。

2.1 第一个层次

对应国家公园的第一个目标“对国家公园生态系统的保护”，第一个层次的国家公园物品是其生态系统本身。该生态系统惠及普通大众，不只是公园游客和当地居民；且不能排除任何人从中获益，任何人的获益也不会使其他人的获益变少。例如，国家公园生态系统的生物多样性对人类的益处等。对照公共物品的标准，可以发现这类物品具有非排他性和非竞争性的特点，属于纯公共物品。

2.2 第二个层次

对应国家公园的第二个目标“在保护的前提下为精神、科学、教育、休闲和游览活动提供机会”，这个层次中，国家公园物品不仅包括大家熟知的游憩活动，还包括环境教育、科学研究等，随着时代发展可能还会出现更多新形式。其中，游憩活动在国家公园一定范围内开展，如果游客数量超过游人容量上限则必然降低游憩体验的质量，也就是说，当超过“拥挤点”时将产生竞争性。另外，如果针对游憩活动收取较高费用则会产生排他性，所以国家公园游憩活动的属性要视具体情况而定（表1）。

表1 国家公园游憩产品的物品属性

国家公园中的环境教育通常伴随游憩活动产生，与之具有相同的物品属性。但由于科学研究（这里不含专利研究）的特殊性，一般不具有竞争性；其产生的最终效益将惠及所有人，一般也不具有排他性，因此可视为纯公共物品。

我国目前虽然尚无真正意义上的国家公园，但无论是国家级风景名胜区（与国际上的国家公园齐名），还是云南普达措、黑龙江汤旺河等试点中的国家公园，在绝大多数情况下都做不到免费或低廉收费，高额门票使之具有较强的排他性。淡季游客数量小于游人容量时具有非竞争性，而旺季往往人满为患具有较强的竞争性。因此，在收取高额门票（表2）前提下，我国这类以自然资源为依托的游憩产品，不是成为俱乐部物品就是变成私人物品，公益性难以彰显。而美国国家公园则通过免费或低廉收费基本实现了非排他性，同时通过对游人量的控制（如预约制度，而非门票杠杆）基本消除了可能出现的竞争性，所以美国国家公园的一般性游憩产品比较接近纯公共物品。

表2 2014年中国国家级风景名胜区 / 国家公园试点与美国国家公园门票对比

表3 中国国家公园物品供给模式建议

在科学研究和环境教育方面，美国国家公园除了十分重视科学研究［7］，环境教育在上世纪70年代也已成为公园基本的管理功能［10］。相比之下，我国这两类产品都十分欠缺。

3 公共物品视角下我国国家公园“公益性”的实现途径

毫无疑问，无论是国防这样的纯公共物品，还是高等教育、卫生医疗这样的准公共物品，它们都具有公益性特征。公益的实现过程就是公共物品不断供给以满足民众需求、增进社会福利的过程。所以研究国家公园公益性实现途径，从公共物品视角出发探讨国家公园这类物品的供给方式，可能是拂开表象、抽丝剥茧的一个突破口。

3.1 公共物品供给的主要方式

公共物品的供给主体主要有3种：政府、市场、第三部门（Third sector），3种供给主体各有优势，也都有弊端［11］。

一元主体供给模式下政府垄断的供给行为可能造成交易成本的增多和社会资源的浪费，从而出现“政府失灵”。市场供给相对于传统的政府垄断供给是一个突破，然而私人产权的引入却可能导致政府监控权的弱化及公共物品私人垄断优势的形成，从而出现“市场失灵”。第三部门供给也可能偏离志愿机制，在提供公共物品上存在功能和效率的缺陷，出现“志愿失灵”。

二元主体供给模式，即上述3种供给主体的两两组合，主要指政府与私营部门合作模式（Public Private Partnership PPP模式）。二者通过“契约约束机制”形成合作伙伴关系。另外，还有多元主体供给，即政府、市场、第三部门共同参与公共物品的供给，从而实现优势互补。

3.2 我国国家公园物品供给方式的现实选择

对应国家公园的两大目标，国家公园物品类型多样。在不同时代、不同制度安排下，物品类型也有所不同。其供给方式应兼顾公平和效率，根据具体的物品类型和我国国情做出现实选择（表3）。

对于第一个层次的国家公园物品即国家公园生态系统本身和第二个层次中的科学研究，它们产生的效益惠及所有民众及其子孙，关乎国计民生，且由于很难实现排他，市场难以有效发挥作用，所以应当由政府供给。还可引导第三部门参与供给和监督，如接受第三部门捐赠或组织义工参与各项工作。

对于一般性游憩和与之伴随的环境教育，在合理控制游人量的前提下，收费实现排他则是俱乐部物品，反之则接近纯公共物品。这里就必须要对公平和效率进行反复权衡。收费可能会使公平在一定程度上受损，但免费在我国现阶段国情下则又会引起效率低下。因此，建议将其作为准公共物品——俱乐部物品，先收取一定费用（票价制定须遵循准公共物品的定价机制），随着政府财力、能力的增强，游憩也逐渐成为全民生活的常规组成部分时，再转向纯公共物品。因此，较适合选择政府-市场合作的供给模式，即PPP模式，美国国家公园的特许经营制度就是PPP模式的一种。另外，还可积极引导第三部门参与供给和监督。

对于一般性游憩基础上的个性化游憩部分，由于游客的需求偏好不一，具有排他性和竞争性，具有私人物品的属性，所以让市场供给最为高效。但政府应做好监督管理工作，第三部门可参与监督。

3.3 我国国家公园“公益性”实现的制度保障

国家公园“公益性”的实现过程是政府、市场、第三部门多元主体优势互补、共同参与国家公园物品供给，从而满足民众需求、增进社会福利的过程。然而，这种多元化的供给方式必须在国家公园制度设计上予以保障，而且也很难一蹴而就。以国家公园制度相当成熟的美国为例：从1872年建立第一个国家公园，到1965年颁布《国家公园管理局特许事业决议法案》逐渐规范国家公园的市场参与行为，到上世纪80年代国家公园管理局开始积极推进志愿者参与机制，经历了百年左右的时间［12］。美国国家公园之所以能获得成功，是因为在“公益性”理念指导下，有整套的资金、管理、经营和监督制度做保障［13］。我国国家公园事业尚处于初步发展阶段，要实现其公益性，应根据我国国情在制度设计时保障以下几点：

3.3.1 明确政府在国家公园物品供给中的主体地位

虽然我国学界在国家公园公益属性上基本形成共识，但这并不代表各级政府、社会各界乃至全体民众的共识。一些政府部门希望将其当作“经济发动机”，原因之一就是缺乏对其公益性的认识。由于政府定位和公共政策决定着公共物品财政供给的内容和方向［14］，作为国家公园公共物品主要供给者的政府，如果不把国家公园纳入公共服务体系，而只是将其作为一般旅游景区对待，那么国家公园公益性很难实现。

当然，政府公共物品财政供给的能力主要受制于经济发展水平，无论是中央政府还是地方政府作为国家公园主要的供给主体，都要有足够的能力以承担供给成本。例如，美国公园运营经费主要由联邦财政支持（占其运营资金约70%），门票、特许经营收入和社会捐赠只是补充［15］。

2011年我国成为世界上仅次于美国的第二大经济体，2014年全国居民人均可支配收入首次突破2万元，这说明我国经济发展水平有了显著提高。同时，中央提出建立事权与支出责任相适应的财税制度⑦，将有效改变目前事权与财权不匹配的现状，从而提高地方政府供给公共物品的实际能力。所以政府应在合理的边界内，适时承担起国家公园物品的供给责任。体现在国家公园制度设计上，就是政府要有与其供给范围相匹配的公共财政投入。

3.3.2 建立健全有效的市场激励与约束机制

由于政府财力总是有限的，且国家公园物品类型多样，若均由政府供给貌似公平公益，其实却既损害效率又形成新的不公平（例如，若一般性游憩产品由政府免费供给，供给成本完全由全民税收支出，那么在我国现阶段，对于无此类游憩需求的纳税人来说则不公平。当然，随着时代发展当游憩逐渐成为全民生活的常规组成部分时，该例自动失效），所以市场参与供给必不可少。

对照表3，个性化游憩由市场供给，私营主体遵循市场规律获得适当利润并缴纳税收。一般性游憩和与之伴随的环境教育由政府-市场合作供给，通过收费和征税两种方式保证这两种准公共物品的供给，具体合作方式有授权经营、政府参股、政府补助等多种形式［16］。通过适当的合作方式，可以激励市场参与、广泛调动市场资源，从而缓解政府压力，达到公平和效率的最佳结合。

然而，市场追求经济效率和利益最大化的本性不可改变，除了激励机制外，还必须建立健全有效的约束机制。美国国家公园的特许经营活动就是一种政府-市场合作供给的模式。从1965年的《国家公园管理局特许事业决议法案》到1998年的《改善国家公园管理局特许经营管理法》，美国国家公园的特许经营活动在法律保障下进行，体现了一种政府管理、企业经营的高效资源运作方式［17］。相比之下，我国同类景区对经营权转让的监管力度显然不够。风景名胜区也好、国家公园也罢，如果缺乏一套健全有效的约束机制，“私益”面前“公益”无从谈起。体现在国家公园制度设计上，就是要让政府监管和第三部门参与监督有依有据，要有明确的准入条件、经营转让范围、经营规章要求、奖惩措施、退出机制等。

3.3.3 培育引导第三部门参与国家公园事业

第三部门又称为志愿部门（Voluntary sector），本身具有很强的公益性质。随着第三部门的发展壮大，在公共物品供给中发挥越来越重要的作用，是政府和市场之外的第三支力量。在国家公园公益性实现过程中，第三部门如环保组织、扶贫组织、志愿服务组织、基金会等可在资金、人力、技术方面给予支持［18］。例如，美国每年有超过 14 万名志愿者帮助国家公园管理局开展工作［19］，大大节约了国家公园管理的人力成本。

我国公益事业尚处于萌芽状态［20］。但近年我国第三部门发展迅猛，1988年到201l年，第三部门数量增加逾百倍［21］。虽然我国第三部门还存在“行政化”、“公信力不足”、“专业教育与职业化发展脱节”等问题［22］，但问题总会在实践中不断解决。国家公园管理部门可借鉴发达国家经验，培育引导第三部门积极参与国家公园物品供给及监督。体现在国家公园制度上，就是要设计好第三部门参与的渠道，同时保证信息的公开透明，以增进第三部门的参与信心。

4 结语

我国国家公园体制建设是一个理顺现有自然与文化遗产保护地管理的过程，它涉及政治、经济、政策、法律、观念、操作等各个层面，因而也是一项系统工程。“公益性”是国家公园的基本属性，其内涵是让全体民众共同享有国家公园生态系统服务带来的福祉。需要注意的是，以国家公园生态系统为依托，在保护前提下开展游憩活动使身心受益只是众多福祉之一；公益性指向的人群不仅包括国家公园的游客，还包括当地社区居民，更包括普通大众及其子孙后代。与游憩相关的门票问题只是与公益性有关的一个方面，而国家公园生态系统保护体现的公益性往往没有被提到应有高度。

以经济学公共物品视角来看，国家公园物品类型多样，而且会随时代发展和制度安排产生变化。例如，一般性游憩产品既可能接近纯公共物品（如美国），也可能是俱乐部物品（我国的现实选择，未来可转向纯公共物品）。从公共物品视角看国家公园，其“公益性”的实现过程就是政府-市场-第三部门多元主体优势互补、共同参与国家公园物品供给，从而满足民众需求、增进社会福利的过程。这个过程要尊重国情，兼顾公平和效率。因此，我国国家公园公益性的实现要用制度明确政府、市场、第三部门在国家公园物品供给中的责、权、利关系，从而充分调动社会资源、合理配置资源。

注释：

①原文为：protected areas are large natural or near natural reas set aside to protect large-scale ecological processes，long with the complement of species and ecosystems haracteristic of the area， which also provide a foundation or environmentally and culturally compatible spiritual，cientific， educational， recreational and visitor opportunities.

②联合国千年生态系统评估（MA）报告将“生态系统服务”定义为：人类从生态系统获得的所有惠益，包括供给服务（如提供食物和水）、调节服务（如控制洪水和疾病、气候调节）、文化服务（如精神、娱乐和文化收益）以及支持服务（如土壤形成、养分循环）。

③非排他性是指某产品在一个人消费该产品时，无法排除他人也可同时消费该产品。

非竞争性是指某产品在增加一个消费者时，不会减少任何一个人对该产品的消费数量和质量。

④各门票价格源自网络搜索。

⑤数据引自国家统计局《2014年国民经济和社会发展统计公报》：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/ t20150226_685799.html。

⑥ 数据引自新浪财经报道：http：//finance.sina.com.cn/ world/20150324/160021795933.shtml。

⑦2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议了《深化财税体制改革总体方案》，提出财税改革方案有三大最紧迫的任务：改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权与支出责任相适应的制度。2015年1月，财政部预算司召开了“事权和支出责任划分研讨会”，说明已经将建立事权与支出责任相适应的制度提上了议程。

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Realization Ways of Public Welfare of China's National Park from the Perspective of Public Goods

CHEN Han-zi

This paper analyses the public welfare property of national park from the perspective of public goods， points out its connotation is to let all people share he well-being of national park's ecosystem service. Corresponding to the two goals of national park， the national park goods can be divided into two levels of three ypes - pure public goods， club goods and private goods， and the multi-supply scheme involving government， market and the third sector is put forward， depending n the types of goods and the situation of our country. Then suggestion is given that national park system design should make the government's main body status lear in the supply of national park goods， establish a sound and effective incentive and constraint mechanism of market， cultivate and guide the third sector to articipate in the national park career.

Landscape Architecture； National Park； Public Welfare； Public Goods； Multi-supply

TU986

A

1673-1530（2015）11-0090-06

10.14085/j.fjyl.2015.11.0090.06

2015-05-20

陈涵子/1983/女/安徽人/同济大学建筑与城市规划学院博士生、讲师/研究方向：风景园林规划设计理论与方法（上海 200092）