党报集团政府规制变革探析——基于事业单位人事管理的视角

◎周钢

党报集团政府规制变革探析
——基于事业单位人事管理的视角

◎周钢

我国省级党报集团人事管理规制存在三个问题，即聘用合同的基础作用尚未真正发挥，编制内员工与编制外员工同时并存，岗位管理尚未实现科学动态的调控。今后省级党报集团的规制改革中，需要从以下几方面着手：在聘用合同管理方面，严格规范聘用行为，充分体现“以人为本”的要求；在公开招聘方面，体现强制性制度变迁的规制要求；在岗位管理方面，增强岗位管理意识，拓展专业技术人员的职业发展空间，体现诱致性制度变迁的规制要求。

党报集团 政府规制 事业单位 人事管理

自 1996年我国首家报业集团——广州日报报业集团成立以来，报业集团的数量不断增加，如今已达百余家左右。随着传统报业在内容生产、报业管理和产业化等方面的不断发展，学术界和传媒业界对我国报业的研究不断拓展，涉及报业的产业化、产业转型、竞争力、内容生产、报业规制、报业产业价值创造等。目前的研究成果中，较少以事业单位人事管理的视角研究省级党报集团的政府规制问题。本文拟对该问题进行阐释。规制一词，英语原文为Regulation或Regulatory Constraint，其含义为有规定的管理，或有法规条例的制约，也有将其译为“管制”。近年来，国内很多研究文献将“Regulation”译为“规制”，意为以法律、规章、制度来加以控制和制约［1］。政府规制（Government Regulation），广义上是指政府对行业具体行为主体活动的控制，包含有规范制约、管理与监督以及治理的意思。具体可从规范与制约、管理与监督、治理等三个层次理解。笔者认为，无论是规制或政府规制，最终都是通过管理促进公益事业的健康发展。

我国省级政府人社部门主要通过聘用管理、公开招聘、岗位管理等制度来对省级党报集团进行管理，通过全面深化改革，按照完善社会主义市场经济体制和发展社会事业的需要，推行聘用制度和岗位管理制度，凝聚优秀人才，充分调动省级党报集团工作人员的积极性、主动性和创造性，增强省级党报集团的活力。按照中央关于深化干部人事制度改革以及分类推进事业单位改革的要求，省级政府以改革用人机制为核心，推行聘用制度和岗位管理制度，形成权责清晰的管理体系，建立政府宏观管理、省级党报集团自主用人、市场配置人才的人事管理体制。

一、省级党报集团人事管理规制的变迁历程

改革开放以前，党报集团人事管理规制与我国党政机关人事管理规制保持高度一致。改革开放以后，我国报纸产业化发展对报业改革起到一定的推动作用，尽管报业人事制度依然沿用党政机关的管理体制，但市场机制在党报人事管理中的作用不断提升。根据我国报业的人力资源配置机制、适用范围和作用，黄孝俊将我国的报业人力资源管理划分为四个阶段，一是1979年以前计划配置阶段；二是1979年-1992年的计划为主、市场为辅阶段；三是1993-1998年的计划、市场并重阶段；四是1998年以来的市场导向阶段。［2］

1996年之前，报业人事管理一直按照党政机关干部人事管理的模式进行统一管理，在人员配置、考核、奖惩、工资福利、退休等若干具体环节上，大都适用党政机关人事管理制度的具体规定，符合黄孝俊所划分的第一阶段和第二阶段的特征，即以计划配置为主、市场为辅。自1996年我国首家报业集团成立以来，报业人事管理规制正逐步由计划、市场并重阶段渐进发展为以市场导向为主阶段。现阶段报业集团的人力资源管理更注重于市场化运作，在个体水平更注重于绩效薪酬、激励培训、员工的职业生涯规则，在组织层面上更注重组织发展、企业文化和人力资源的可持续发展。

另一方面，在省级党报集团人事管理规制的变迁过程中，我们要避免一种认识误区：即认为目前省级党报集团人事管理规制处于一种纯市场导向阶段，没有体现强制性制度变迁的规制要求。事实上，我国传媒领域的人事管理规制具有鲜明的中国特色，在“事业单位、企业化管理”的双重体制下，省级党报集团的存在和发展，建立在政府、社会和市场三者的关系之中。在我国首家报业集团成立之前的1995年底，原人事部和中央编办在郑州召开全国事业单位机构和人事制度改革工作会议。这是建国后首次召开的研究和部署事业单位人事制度改革的全国性会议，为省级党报集团人事制度改革的进一步探索指明了方向［3］。2000年，党中央下发《深化干部人事制度改革纲要》，提出要逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制度。2002年，国务院办公厅下发文件，再次明确以推行聘用制度和岗位管理制度为重点，深化事业单位人事制度改革。2011年3月，中共中央、国务院下发《分类推进事业单位改革实施指导意见》。同年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》。2014年7月1日起，《事业单位人事管理条例》施行。上述文件及会议精神对省级党报的政府规制具有直接指导作用，标志着我国包括省级党报集团在内的事业单位人事管理进入了法制化的新阶段。

二、省级党报集团人事管理规制的约束与主要问题

近年来，我国省级党委、政府按照中央和国务院有关规制的要求，通过制定有关法律和规章制度来约束和规范事业单位。以湖北省为例，该省从2003年起，先后出台了6部有关事业单位改革的规章制度，为省级党报人事制度改革提供了依据。一直以来，“党管媒体”是传媒行业政府规制的基本原则。中国共产党是我国居于领导地位的执政党，报纸、广播、电视等传统媒介自产生以来就被赋予了政治斗争的工具主义价值。基于这种管理思路所形成的党报管理机制，体现出明显的“供给主导型”的渐进式变革的特点［4］。在中国的传媒体制中，普遍存在的“党政”因素已经逐渐形成了“制度惯性”［5］。在省级党报集团改革中，“党政”关系是核心问题，如何在传媒行业政府规制改革中顺势而为，发挥“党管媒体”的积极作用，是今后省级党报集团改革的出发点。

具体到我国省级党报集团而言，其人事管理规制亦带有浓厚的“党政因素”和“制度惯性”，主要表现在聘用管理、公开招聘、岗位管理三个方面的约束。在聘用管理方面，省级党报集团主要根据《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》的规制要求，结合国家有关法律、政策的要求，在平等自愿的基础上签订聘用合同，明确省级党报集团和受聘人员的相关权利和义务。在公开招聘方面，主要根据2005年11月原人事部发布的6号令 《事业单位公开招聘人员暂行规定》（2006年1月1日起执行）和2014年7月1日施行的 《事业单位人事管理条例》的规定，除了特殊情况以外，省级党报集团新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘。在岗位管理方面，针对省级党报集团的行业特性，省级政府人社部门联合省级新闻出版部门制定了《新闻出版行业岗位管理管理规定》，省级党报集团遵照这一行业规制进行相应的岗位管理。从微观层面看，在省级党报集团人事管理规制方面，仍存在一些主要问题，表现在以下几个方面：

1.聘用合同的基础作用尚未真正发挥。

聘用合同制度属强制性变迁的规制要求，是省级党报集团与工作人员订立履行、变更、解除、终止聘用合同的具体管理制度。一般而言，聘用合同是省级党报集团的法定代表人或其委托人同报社受聘人员确立人事关系，以书面形式明确双方权利和义务的协议。合同主要涉及合同期限、岗位职责要求、岗位纪律、工资待遇、违反聘用合同的责任等。目前全国绝大多数省级党报集团推行了聘用制度，绝大多数工作人员签订了聘用合同。在省级党报集团内部，按聘用合同用人，个人依聘用合同履职，双方依靠合同约束的格局初步形成。但也应看到，聘用合同的签订仍未实现全覆盖。有的聘用合同签订后成为 “一纸空文”，放入省级党报集团组织人事部门的档案库房内，聘用合同的管理流于形式。甚至有的聘用合同的内容条款雷同，没有体现岗位特色和岗位要求，导致聘用合同的基础作用尚未真正发挥。

2.编制内员工与编制外员工同时并存。

公开招聘是省级党报集团进人的主要制度。目前，虽然国家和省级政府要求省级党报集团按事业单位人事管理相关法规对新进人员进行公开招聘，但仍有一些省级党报集团自行组织到有关高校采取校园招聘等方式进人，没有参与当地省级政府人社部门统一组织的公开招聘。部分省级党报集团自行采取人事代理、劳务派遣、劳务外包、临时用工等方式招聘工作人员，出现编制外或岗位管理之外的用工大量存在，造成了体制内员工与体制外员工同时并存的局面。编制壁垒过高的状况容易形成贤才无法进入体制内，而体制内的员工凭借政策的保护获得先占优势。这种用工模式直接导致同工不同酬的弊端，其激励效果必然受到影响，亟待在未来的党报规制改革中不断调整。

3.岗位管理尚未实现科学动态的调控。

目前，省级党报集团已普遍实行岗位管理，但岗位管理与编制、职称之间存在一些制约、平衡关系。一是岗位设置的刚性结构同员工需求增长之间的矛盾。依据国家岗位设置强制性制度变迁要求，专业技术岗位的高、中、初三级岗位需要保持一定的比列，但员工的需求与这种刚性结构之间往往存在一定的差异。二是岗位设置管理与编制管理之间的关系。我国省级党报集团属于自收自支的事业单位，被划入公益二类。按照中央要求，对公益二类事业单位要实行“备案编制内设岗”。自1996年我国第一家报业集团组建以来，省级党报集团发展速度迅猛，人员增长幅度大，编制远远不能满足现有的需求，“编外用人”现象非常普遍。三是岗位设置管理与职称评审之间的关系。省级党报集团实行定岗定编之后，多数集团的专业技术职称晋升与现有的编制人员存在矛盾，集中反映在高级职称岗位空缺不足，而现有的员工拟晋升职称者远远多于空缺岗位，岗位设置工作存在巨大的压力。即便是工勤技能岗位，也相同存在类似的矛盾。为实现省级党报集团的可持续发展，省级政府人社部门在岗位规制管理方面应建立科学动态的岗位调整机制。

三、我国省级党报集团人事管理规制变革的思路与对策

上述表明，我国省级党报集团人事管理规制呈现出较强的刚性，具有强制性制度变迁的特点。但同时也可以看到，在文化体制改革背景下，省级党报在人事管理规制方面要体现出一定的柔性特点，适度加强诱致性制度变迁在规制改革中的作用。今后的党报规制改革中，应该采取刚柔相济、充分体现报业产业特点的政府规制模式，这将有利于省级报党报集团更好地适应产业化改革。为了从根本上改变省级党报规制低效的问题。其基本思路如下：以转换用人机制为核心，以健全省级党报聘用制度以及岗位管理制度为突破口，形成权责清晰、机制灵活的省级党报集团人事管理制度。

1.严格规范聘用行为，坚持以人为本原则。

根据国家事业单位相关规制要求，加强省级党报集团人员聘用制度建设，通过聘用合同规范省级党报集团与工作人员的人事关系，建立起以合同管理为基础的用人机制。通过规范人员聘用行为，从入口严格把关，提高报社员工素质，提升省级党报集团的活力。为了提升省级党报集团聘用管理的实效，需要从以下几方面着手：首先，要提高报社干部职工的思想认识，消除部分报社员工对实行聘用制所存在的认识误区，加大宣传力度，让员工对事业单位人事制度改革和岗位聘用管理政策有更深入的了解。其次，加强聘用合同管理，在聘用合同订立、变更、续订、解除等环节上予以规范。第三，聘用合同要符合实际情况，发挥激励作用。聘用合同的内容应符合实际，具体可行，充分考虑员工的整体情况，起到一定的激励作用。在聘用合同文本中，应充分体现管理、专技、工勤三类岗位的责任、权利和义务。第四，应加强聘后管理，使所聘用的员工能够按要求履职，完成聘期内的任务。党报集团的聘用程序要科学规范，聘后管理要及时到位，通过过程管理提升聘用制实施的效果。

2.宏观管理与自主招聘相结合，体现强制性制度变迁的要求。

按照国家关于事业单位人员招聘的规制要求，将省级政府宏观管理与省级党报集团用人自主权有机结合。省级政府人社部门是省级党报集团公开招聘工作的主管部门，对省级党报集团公开招聘员工进行指导、监督和管理。要规范招聘行为，在省级党报集团内部推行公开招聘制度。同时，在媒介市场化进程中，省级党报集团经营模式正在发生转型，应该建立适应市场需求的省级党报集团岗位的公开招聘办法。对于省级党报集团急需引进的高层次人才，可以采取专项招聘方式，为报社集聚人才，提供必要的智力支持和人才保障。传媒管理制度变迁主要有两种取向，一是社会价值取向，二是经济价值取向，两种取向的制度变迁既存在于强制性制度变迁，又存在于诱致性制度变迁［6］。在省级党报集团公开招聘方面应该坚持传媒制度变迁的社会价值取向，体现强制性制度变迁的规制要求，激活人才选拔机制。

3.增强岗位管理意识，体现诱致性制度变迁的要求。

根据原人事部关于事业单位岗位管理的相关规制要求，拓展省级党报集团员工的职业发展空间，特别要为新闻采编、经营管理等专业技术人员提供足够的发展空间。在实际操作中，应该实现由身份管理向岗位管理转变。积极建立省级党报集团专业化、职业化的机制体制，提高管理人员队伍的基本素质，提升管理人员的职业发展空间。根据我国省级党报集团人才队伍建设的实际需要，结合省级党报的实际情况，建立科学合理的岗位动态调整机制，适度向新闻采编、经营管理等领域倾斜。加强省级党报集团岗位管理政策体系的建设，充分体现诱致性制度变迁的规制要求，探索在省级党报集团内部实施特设岗位管理，以便引进高层次新闻采编与经营管理人才，满足省级党报集团引进高端人才、凝聚现有人才的需要。不断优化各类人才结构，建立层次合理的人才的储备。从制度变迁的角度来讲，中国传媒产业正逐步走上制度利益双驱动的发展阶段［7］，省级党报集团的岗位管理不能沿用过去财政补贴时期的办法，也不能一直采取强制性制度变迁的方式，应该体现出岗位的行业特点，顺应产业化改革的潮流，体现出诱致性制度变迁的规制要求，进一步激活职工的工作热情与动力，为深化党报改革奠定基础。

注释：

［1］郭海英：《传媒行业政府规制体制研究》，南开大学2013年学位论文

［2］黄孝俊：《报业人力资源管理面临的挑战与对策》，《新闻实践》2001年第4期

［3］刘晓苏：《事业单位人事制度改革研究》，华东师范大学2009年学论文

［4］王文锋：《新时期以来我国党报体制变迁之探析》，《编辑之友》2013年第3期

［5］郭海英：《传媒行业政府规制体制研究》，南开大学2013年学位论文

［6］［7］陶喜红：《中国传媒产业市场结构演变研究》，中国社会科学出版社2013年版

（湖北日报传媒集团）

2013年教育部人文社会科学研究规划基金项目“转企改制背景下传媒组织冲突的动因分析及管理对策”（项目编号：13YJA860009）的阶段性成果