PPP推进中存在的问题及各省政策比较

郭鹰

PPP推进中存在的问题及各省政策比较

郭鹰

在中央密集出台多项关于PPP（政府和社会资本合作）的相关政策后，各地地方政府陆续发布具有地方特色的指导意见，其中浙江的最大亮点是特别强调了要吸引民间资本来投资建设大项目。但是在当前的实践中还存在一些问题，其他省份的一些政策亮点值得借鉴。

PPP推进中存在的主要问题

将PPP片面理解为解决地方政府负债。目前在地方政府普遍债务高企和预算吃紧的状况下，PPP成为在赋予地方政府发债权之外开辟的又一条重要融资渠道，在解决地方债问题上被寄予厚望。尽管PPP客观上有平滑政府年度预算支出、缓解政府债务的作用，可以将基础设施投资转移至表外，规避基础设施支出的财政预算约束，但是PPP项目通常包含政府对社会资本的长期付费承诺或因分担项目风险而产生的显性或隐性担保责任。虽然中长期财政预算机制和政府资产负债表等相关改革措施已经提出并开展，但在其尚未有效建立的情况下，PPP项目要谨防可能突破财政承受能力，从而导致新的政府债务风险。PPP的核心目标应该是通过建立平等合作伙伴关系，建立健全基础设施领域的价值发现机制、监督机制、补贴机制和资源配置机制等，提高公共产品及公共服务的质量和效率。

将PPP当作包治百病的良药。目前由于BT模式受到一定限制，一些地方政府借助PPP的春风，将原有的一些BT项目“穿衣戴帽”包装成PPP项目。其实不是所有的项目都适用于PPP，国际上失败的PPP项目也有不少，只有那些能实现VFM（物有所值评价）的项目才能真正实现双赢。作为公共产品和服务供给方式的一种，PPP只是传统由政府主导的供给模式的补充而非替代。即使在PPP应用最为成熟的英国，采用PPP模式的项目投资最多时也才达到公共产品和服务支出的22%，而韩国明确规定PPP项目不得超过公共产品项目的10%。因此，对PPP过度追捧，特别是片面夸大其融资功能并不可取。

以“大跃进”方式推进PPP。其实，PPP不是一场婚礼，更像是一桩婚姻。如果只关注吸引眼球的婚礼，那么无论婚礼多精彩，余下仍难免双方几十年的“柴米”纷争。由于PPP项目长达二三十年的全生命周期与地方政府官员五年左右的行政岗位任期不匹配，在当期政绩考核的驱动下，地方政府往往会做出相对短视的选择。因此，一方面应对项目采用PPP模式的合理性以及应具体采用何种PPP模式做必要考量；另一方面，在项目实施方案设计和交易边界条件设置时，也应及时识别需要重点考虑的问题。

把PPP视为是“零和”博弈。一些地方政府“共赢”意识匮乏，认为在PPP过程中要么是公共部门获利，私营部门吃亏；要么是私营部门获利，公共部门吃亏，从而造成在合作中一再强调地方政府自身优势地位，视自身为民间资本的监督方甚至对立方，缺乏考虑合作伙伴的合理权益，导致民间资本在屡遭挫折后“伤心”和“失望”。当前很多地方还存在“政府吃肉、企业喝汤”的思维，高收益、易融资的项目仍垄断在政府手里，一些根本不赚钱的项目却像甩包袱一样扔出来给民间资本做PPP。如果不改变这种情况，大面积PPP合作在现阶段就不可能成功。因此，不能把合作伙伴当作“竞争伙伴”，应该建立各方之间的信任，增强市场信心。

对民间资本抱有戒备心态。一些地方官员在合作方的寻求中往往倾向于选择国企等社会资本合作，总是担心会被民间资本利用，怕“说不清楚”，片面地把民间资本与“灰色地带”联系在一起。错误认为如果在项目合作中一旦政府由于经验不足等原因吃了亏，如果对方是国企，自身责任不大，但如果对方是民间资本，往往就解释不清楚。即使一些地方政府在PPP项目中选择了与民间资本合作，但也视其为“附属”，在公司架构上“大权独揽”，在决策上“独断专行”。因此，除了用立法和机构设置等完善制度体系来保障合作双方的利益外，关键的一点还在于，政府方能够真正放下架子，转变观念，以足够的诚意打消合作方的顾虑，这样才能避免同床异梦，避免“剃头挑子一头热”。

金融工具缺失。从当前民间资本的总体实力来看，与国企还存在较大的差距，其要完成大项目投资的“蛇吞象”工作，必要前提是能够借助到合理的金融杠杆。民间资本投资大项目的商业模式是以较小的自有资金撬动较大的项目，以获取长期稳定的利润。因此，金融机构的融资是大项目建设资金供给的最主要来源，但当前我国金融机构市场化竞争不充分，实际金融供给严重短缺，企业不得不承受较高的融资成本，使得大项目建设的资金价格被金融供给的垄断价格绑架，这成为阻碍民间资本投资PPP项目的拦路虎之一。国外的PPP项目多是采用项目融资的方式，也就是以项目本身为信用支撑获得金融机构融资，不需要股东提供担保，债务不进入股东资产负债表。而我国的PPP项目基本都是在股东担保前提下完成融资的，项目融资只是少数银行和少数投资人的事，当企业负债率较高时会限制PPP的发展。

缺乏实际操作的经验和技能。国际上被广泛采用并行之有效的PPP项目运作方法，如市场测试、商业计划等，对大部分地方政府来说还只是陌生的名词。尤其是当PPP模式从大家相对熟悉的基于使用者付费的BOT项目，推广延展到需要政府按可用性支付或者可行性缺口付费的项目时，地方政府既缺乏系统认识，更没有规则指引，空有一腔热情，而无实战技艺。此时如果盲目地一哄而上，必然会导致合同履约的无穷后患。由于我国还没有分行业的公共部门项目交付的比较基准，而PPP项目具有多样性、复杂性和长期性等特征，针对政府和不同民间资本提供的价值、承担的风险以及要求的回报在实际操作中难以直接比较。尽管财政部已明确提出了财政可承受力评价和VFM原则，但由于没有具体的操作方法，实践中难免依然无所适从。因此，作为顶层设计的一部分，此类评估方法和决策工具亟待开发，这既可规范地方政府的决策行为，也为PPP项目实施提供操作指引。

缺乏跨部门协作。机构设置关系PPP运作流程中各相关部门的职责分工和协作，PPP应用成熟的国家都设有专门的统筹管理机构，负责PPP政策研究、标准制定、项目筛选、专家支持、项目评估、融资支持和统计分析等。浙江省虽然已在省财政厅设立PPP试点工作领导小组，并开始着手建立虚拟的协调机制，但是从中央到地方目前都没有建立跨部门的PPP机构或者协调机制。尽管在财政系统建立PPP机构是国际上大多数国家通行的做法，但在我国PPP项目管理涉及众多部门。通常来讲，项目的立项和建设由发改部门负责，而建设前期的资金筹措、后续利益补偿和政府债务管理等是财政部门的工作，同时还涉及相关的行业管理部门。因此，仅设立在财政系统的多级PPP机构，并不能完全发挥PPP机构应有的统筹、管理和协调的作用。但理想的跨部门的PPP管理机构并不符合当前机构编制改革的方向，因此以某部门为主的跨部门协调机制也许是一个可行的折中办法。无论采用哪种办法，只有真正实现相关部门在PPP运作流程中的跨部门协作，避免步调不一甚至相互掣肘，才能保障PPP模式的顺利推广和PPP项目的成功实施。

其他省份的政策比较与启示

2014年9月以来，国内部分省份（福建、河南、江西、山东、河北、湖南、四川、安徽、江苏和浙江等）相继出台与PPP有关的政策，并在各自辖区范围内先后推出大批PPP试点项目。政策发布单位有的是省级人民政府，有的是省财政厅（或与住建厅联合），结合各地新规对PPP项目运作流程及组织等内容的规定来看，其目的似乎在于为PPP项目的发起、审批及实施另辟蹊径，使之以有别于传统项目审批的模式进行试点和推广。

项目发起和准备。在项目发起和准备环节，地方PPP新规都明确要求建立项目库或项目储备库，并规定必须进行项目的前期论证或评估论证，不同之处在于项目库的设立主体，以及项目评估论证方式。省政府文件下的项目库设立主体为各级政府，而财政厅文件则为省财政厅或PPP中心（江苏）。财政厅文件均强调适用“物有所值”评价方法，并开展财政承受能力论证，省政府文件则没有规定特定的评价方法，而是强调要对项目“资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析”。在项目实施方案的制定方面，省政府文件（福建、河北）规定由授权组织实施单位制定PPP实施方案，并拟定特许经营草案，经询发改、财政、建设、国土、环保、价格等部门意见后报同级政府批准；而财政厅文件对此则无特别细化的规定，仅提及实施方案应由同级政府批准并报财政部门（四川、江苏），且均未提及特许经营草案。此外，浙江省及四川及江苏的财政厅文件明确允许社会资本推荐或发起PPP项目，对财金113号文下相关规定作出了正面响应。

项目招标或采购。地方PPP新规基本上都将《政府采购法》作为PPP项目选择社会投资人时必须遵循的法规，仅有福建省的文件提到《招标投标法》。河南、福建、安徽等省只规定了“招标”一种方式，而浙江省和湖南省则放宽至“公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等政府采购方式”，四川、江苏两省仅要求“公开、公平、规范”地进行PPP项目采购。

项目协议。在项目协议结构方面，各省体现出不同思路。福建、河北两省规定由政府授权的投资主体与PPP项目的其他参与方签订PPP“项目合作协议”，设立PPP项目公司，并由该公司与政府或有权主管部门签订“特许经营协议”。同时，项目合作协议和特许经营协议应报同级财政部门备案。河南、四川、江苏等省规定由项目实施机构或各级政府（河南）与社会资本方签订“项目合同”，江苏省还进一步规定，在PPP项目公司设立之后，该公司应“与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或签署承继PPP项目合同的补充合同”。湖南、河南两地还提出要制定标准化的PPP项目合同文本。

项目实施与监管。在PPP项目的实施与监管层面，地方PPP新规均强调财政部门应从政府监管和履约等方面发挥作用，并为项目提供必要的资金或政策支持，同时做好债务风险管理工作。浙江、湖南和江苏还专门强调要重点做好融资平台公司向PPP项目转型的风控工作。为此，部分省份已经设立相应的组织机构，例如河北省推广政府和社会资本合作（PPP）模式领导小组、河南省政府和社会资本合作模式推广运用工作领导小组、湖南省政府和社会资本合作（PPP）模式试点工作领导小组等，其办公地点都设在省财政部门。

优惠政策。河南、湖南、江苏等省PPP新规均直接参考财金76号文，提出“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定”，从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。相比之下，四川省财政厅在PPP项目优惠政策方面给出最多，很有借鉴意义。例如：由省财政设立PPP专项资金，用于前期费用补助、建设融资成本费用补助、运营补贴，并对PPP项目成效显著的市县政府实施奖补；由财政资金设立引导投资基金，通过股权投资方式，参与并引导企业或私募基金管理人发起设立，专项用于PPP项目；省级财政通过提供奖励和风险补偿，鼓励金融、担保机构参与PPP项目；通过分配地方政府债券额度为PPP项目提供支持；将PPP项目中必要的政府付费和运用补贴纳入预算，并建立跨年度预算调整机制；根据具体行业不同，对PPP项目给予不同程度的企业所得税、营业税、城镇土地使用税和土地增值税的减免。

总的来看，地方PPP新规大都源于国发43号文和财金76号文，其关注的焦点也主要在于地方债务管理和预算制度改良，而对国发60号文大力倡导的投融资机制改革与创新的呼应明显不足。对于PPP项目的遴选、实施、监管和政策支持等事项，受益于过去近20年的特许经营项目的实践经验，以及财政部与国家发改委近期发布的相关指导意见，地方PPP新规均体现出较为系统的思路，但对于不同行业、不同类型的PPP项目的回报模式及退出机制则考虑欠周，或避而不谈。对一些已在大量项目实践当中暴露出来的重大问题（如法律冲突、融资方式、环境成本付费和转移支付等），大部分地方PPP新规也未能提出切实可行的解决思路和方案，甚至没有为之预留出必要的通道。

综上，政府则需要考虑社会效益与经济效益之间的平衡，为了吸引民间资本更加广泛地参与各地PPP项目（特别是那些收益无法覆盖成本的项目）的投资、建设和运营，并确保项目质量，实现政府、民间资本和项目受众三方共赢的局面，“头痛医头、脚痛医脚”式的改革显然已经不堪大任。作为此轮PPP模式推广的切入点之一，地方债务风险的化解和预防自然有其不可替代的作用，但是如果将其作为PPP模式推广和实施的终极目标，并以之为中心进行相关的顶层设计和制度安排，则恐有差之毫厘，谬以千里之忧。

政府需要考虑社会效益与经济效益之间的平衡，“头痛医头、脚痛医脚”式的改革显然已经不堪大任

作者为浙江省社会科学院区域经济研究所研究员，本文系2015年省委省政府重大决策理论支撑课题“利用民资建设大项目的体制机制研究”的成果。