服务型政府之嘉兴样本——聚焦嘉兴行政审批层级一体化改革

本刊记者/冯洁 陈越

服务型政府之嘉兴样本
——聚焦嘉兴行政审批层级一体化改革

本刊记者/冯洁 陈越

图/金川

“以打造服务型政府为目标，全面下放行政审批权，减少审批层级，建立扁平联动、协同监管、权责一致的市县两级一体化的新型审批制度”——自2013年9月起，嘉兴市推开行政审批层级一体化改革，至今已一年有余。截至目前，全市共下放行政审批事项428项，减少了地市这一个审批层级的46家部门、近100个审批环节。

在全省范围，嘉兴是新一轮行政审批改革的先行者，其改革力度之大、放权之彻底，实属罕见，其试点经验也极具推广价值。嘉兴市行政审批层级一体化改革就像是一个万花筒，充满了各式各样的创新元素，而在这些创新元素的背后，体现的恰是“服务型政府”的本质。

“首席代表”撑起审批“半边天”

在扁平化放权得以全面推进的基础上，以创新推进集成化整合成为嘉兴提升审批效率的重中之重。在诸多创新举措之中，今年刚刚推出的“首席代表”机制成为又一惠民之举。

什么是“首席代表”？嘉兴市行政审批服务中心相关负责人介绍，已进驻审批中心且已实施行政许可职能归并的各部门审批服务窗口实行首席代表制度，首席代表在其授权范围内，以派出单位名义在中心履行行政审批职权。首席代表必须是该部门中层副职以上在编人员且需常驻中心窗口办公，一些审批职能较多的部门还可以设首席代表AB岗。

以国土审批为例，嘉兴市国土局目前已委托进驻行政审批中心窗口的“首席代表”全面负责审批工作、主持召开处室协调会。除法律规定必须由法人代表签字以外的事项，其余事项全部由“首席代表”签字。嘉兴市政府审批事项，则由市政府委托嘉兴市国土局审批，由“首席代表”签批后，窗口直接加盖市领导和市人民政府印章，直接完成审核上报和批准文件核发工作。

“首席代表”这一创新机制不只是嘉兴市级审批层面，目前已向各县、区推广。在桐乡，这一机制已在各窗口全面推开。

“过去都是要层层上报局领导审批，往往要经两三位领导签字通过，才能完成整个审批环节。现在授权到窗口，我们每个人手上都掌握着十几项审批权，对前来办事的老百姓来说的确方便了很多，他们不必再来回跑。审批环节少了，审批时间也大大缩短。”作为桐乡行政审批中心住建窗口负责人，桐乡市住房和城乡规划建设局行政许可科科长于海生虽手握“重权”，却压力“山大”。“我们必须严格把好审批关。同事们都戏称我为‘常务副局长’，过去四大副局长的审批权限，如今都落到了我这个科长身上。”

据介绍，首席代表将促使窗口既能受理又能办理事项比例和“一审一核率”分别达到90%、85%以上，为办事群众提供优质、高效的行政审批“一站式”服务。

“服务到户”打造便民审批

将事权下放到位、指导到位、监督到位，让行政审批朝着群众“看得见、管得着、能管好”的规范化方向发展，是打造便民审批的第一步。

除了将事权下放到县、区，据嘉兴市行政审批中心相关负责人介绍，目前，国土、工商等审批事项较多的市一级权限均已扩权到镇，以国土系统为例，20多项审批（审核）事权、事项已全面落实到64个国土资源所实施。与此同时，借政府、市场之手解决放权、扩权后人手不足的问题。采用由主管局和镇政府联合招聘方式，“镇出钱、所管理”的模式，促进基层所建设。

除了将事权下放到最便民的基层，在服务方面，各审批窗口以“便民”为中心，灵活创新。2013年以来，嘉兴市行政审批中心国土窗口多次组织业务精干人员，深入到特殊人群、企业进行上门服务。

2013年7月4日，国土窗口工作人员王群丰在工作中了解到南湖区丽华推拿诊所急需办理土地变更登记手续，但由于天气酷热，推拿诊所是一家盲人推拿诊所，所有工作人员都是盲人或有残疾，行动非常不方便，要到窗口办证极其麻烦。窗口负责人陈敏霞即刻启动方案，决定上门办证服务。

利用第二天的午休时间，陈敏霞带上王群丰，前往推拿诊所办理登记手续，现场为他们填写好了土地登记申请表，指导诊所负责人朱丽华完成签字确认，并带上原件和其他需要复印的资料回窗口，代为缴纳了土地登记费后，一次性完成土地登记手续，后又主动将土地证送到了推拿诊所。

拿着新办好的土地证，盲人推拿师朱丽华对窗口人员连声道谢，“在我们这些残疾人看来，出门办事特别不方便，无论办什么证件都要跑个两三趟，至少十天半个月的才能办完。没想到国土局的工作人员能亲自上门服务，没几天就办好了土地证！”

“联合验收”凸显“嘉善速度”

作为全省“零审批”4个试点县市之一，嘉善县于2013年1月陆续推开“项目设立零审批”、“建设许可零障碍”、“指导服务零距离”、“竣工验收零时差”、“政府监管零容忍”等“五个零”工作模式，将不少前置审批改为后置审批，大大缩短了企业投资项目的审批时间，提升了项目建设速度。

审批方式的灵活创新让嘉善当地企业感受到实实在在的审批红利。2013年4月，嘉善县出台了《关于推进建设项目竣工联合验收工作的实施意见》和相配套的建设项目竣工联合验收实施办法，并建立了验收专门机构“县建设项目竣工联合验收办公室”，承担联合验收工作的监督、协调、会商、决策等职能。

嘉善县行政审批中心副主任孙咬其介绍，在联合验收过程中，嘉善创新设立引入项目“客户经理”机制，明确每个项目领衔责任人，实行全程跟踪、一跟到底。“相关涉验部门和单位，按照‘部门协作联动、中介竞争服务、对外受理统一、对内流转统一、联合验收统一’的要求，使得建设项目竣工验收从单个部门逐个‘跑’到全体‘扫’，实现了行政审批提速提效。”据统计，自实行联合验收制度以来，竣工验收时间由原来的189个工作日缩短至71个工作日，提速62.4%。

而在一些特殊项目的验收过程中，嘉善县更是做到了以市场主体为中心，大胆创新机制，采取预验收等一系列创新做法为企业带来审批“实效”。作为嘉善县竣工联合验收制度的第一批获益者，斯麦乐集团在嘉善大云旅游度假区投资的巧克力乐园项目从2012年10月开工到2014年1月投产，耗时仅14个月，“作为一个总用地面积达79.2亩的大型巧克力观光工厂，能在如此短的时间内完成一连串的审批和建设，实属不易。”斯麦乐集团企宣主管陈涛说。

陈涛介绍，“2013年项目建设接近尾声，按规定已建成的巧克力工厂必须等到各部门验收后才能安装机器设备，这样一来，从瑞士进口的价值2亿元的机器设备就无法及时安装，只能摆放在仓库，这将会耗费巨额的仓储费用。”考虑到斯麦乐巧克力工厂的特殊情况，嘉善县行政审批中心为此召开专题会议，并立即成立了由发改、住建、环保等相关部门组成的验收小组，对该项目进行预验收，仅用了不到5天时间，就完成了项目预验收，工厂也顺利按期投产。对于联合预验收的高效，陈涛至今感叹不已，“如果是在过去，各部门逐个验收，平均每个部门耗费3-5天时间，一刻都不耽搁，整个验收过程最少也要持续100多天”。

“红色代办”提升“秀洲效率”

政策法规不熟悉、材料不齐全……诸如此类的审批“绊脚石”，让不少个人和企业申请者在审批过程中兜了不少弯路。嘉兴各地不同模式“代办制”的出现，成为提升审批效能和审批服务水平的重要突破口。在秀洲区，“红色代办”就是其审批线上最亮眼的金字招牌。

2013年7月，秀洲区在嘉兴市率先成立由重点工作一线跟踪考察干部组成的投资项目审批代办服务中心。代办中心凭借“为每个项目‘私人定制’审批清单、为每个项目开通‘绿色通道’和为每位投资者‘一管到底’投资项目”的工作模式赢得众誉。

秀洲区行政审批中心副主任范晓明介绍，代办服务中心自成立以来共为255个投资项目提供代办服务，其中一产2个、二产94个、三产159个，共办结各类环节审批事项978项。由代办中心代办的项目平均办理时间比法定时间和承诺时间提速90%和50%以上。

“有时一个环节、一项法规，就足以搁置一个项目，但若是灵活推敲法规，说不定就能帮助企业顺利审批过关。”

在帮助嘉兴永欣希尔顿逸林酒店做代办审批的过程中，田芳宝充分发挥了作为代办员的最大效能。“区卫生监督部门在验收酒店泳池的卫生间时，提出卫生间的坐厕设置不符合国家规定，要求将坐厕改造为蹲厕。但根据希尔顿集团管理方的要求，各地希尔顿酒店的泳池配套卫生间都使用了坐厕。我了解到杭州千岛湖和江苏泰州的希尔顿酒店泳池都配备的是坐厕，便据此向卫生监督部门提出使用坐厕是可行的，而卫生监督部门则还坚持认为必须依照有关规定使用蹲厕。”

“若是死抠文本上的规定，这么大一个项目也许就要作罢了”。本着为企业考虑的想法，田芳宝想尽办法，最终，她从《游泳场所卫生规范》中查到泳池的配套“公共卫生间便池宜为蹲式”，而非强制为蹲式，通过多次协调最终坐厕验收通过。

“我原来是做外资审批的，在审批的过程中会要求企业严格按照规定提交材料，材料不齐全，哪怕费再多周折也得补齐，过去觉得这是理所当然的。自从做了代办员后，就懂得换位思考，也懂得对照法规灵活变通，为了让项目尽快落地，每天周旋于各部门之间协调。”田芳宝说，成为代办员后最大的变化就是，在办事过程中懂得想企业之所想、急企业之所急。

田芳宝作为专职代办员的尽职尽责，令不少投资者为之动容。德国罗德集团完成在秀洲的投资后，不但给她写来了感谢信，还不断将新项目介绍到秀洲，投资累计超过7000万欧元。

和田芳宝一样，代办中心还有另外四名专职代办员，他们也曾是秀洲区各部门的业务骨干，投身“红色代办”，对他们而言已成为实现其人生价值的一项事业。

“既能提高审批效能，又能锻炼干部，这将会成为一项可持续的机制，将会有源源不断的青年业务骨干投身‘红色代办’的行列。”范晓明表示，“通过代办，个别长期停滞不前、拖延难办的项目得以重启审批；一些急于投资、无从下手的投资项目，得到了大力推进；一个个项目审批中的疑难问题被逐步破解。这项由政府出人、无偿服务、业主得益的代办制，充分体现了政府为企业排忧解难的用心，提振了企业落地投资的信心”。

“期望办理”提质“桐乡服务”

在嘉兴行政审批层级一体化改革陆续完成放权，由“扁平化”阶段进入“集成化”阶段的过程中，以服务公众为中心、创新审批机制，成为嘉兴各地行政审批中心承接审批职权的核心。善于创新的桐乡市行政审批中心，陆续推出“期望办理”“三证合一”“5A服务”等一系列创新举措，成为提升桐乡审批服务的有力筹码。

何为“期望办理”？听到这个新名词，总以为噱头多于实效，但当一份份白纸黑字、盖满公章的“期望办理”双向承诺书摆在眼前时，我们不得不叹服这项审批创新机制的难能可贵。

桐乡市行政审批服务中心主任陈政介绍，所谓“期望办理”，是指工业企业投资项目准入后，业主在承诺及时提供真实合法的报批材料和中介技术服务资料的同时，向相关职能部门提出完成全部报批手续的时间期望。各个职能部门倒排办理时间进度，按双向承诺的时间要求完成项目审批全部手续，确保项目如期开工建设的高效审批服务机制。

“期望办理”推开一年多来，广受赞誉。桐乡市濮院镇第三中心幼儿园的新建工程就是“期望办理”的受益者之一，据该项目负责人介绍，项目建设单位桐乡市濮院镇中心幼儿园与桐乡市行政审批中心于2014年3月3日签订“期望办理”双向承诺书，承诺在2014年6月16日前办结供地——施工许可证。“出乎意料的是，我们在6月10日就拿到了施工许可证，这比期望时间还提早了一周。”

据了解，自2014年初这项服务机制推出以来，仅2014年全年就有33个项目与职能部门签订“期望办理”双向承诺书，其中19个项目已按业主期望时间全部办结，取得工程施工许可证。

除了“期望办理”，即将全面推开的“三证合一”也成为桐乡市简化审批流程、做优审批集成化整合的一项领先之举。“通过对《浙江税务征管信息共享应用系统》的升级优化，我们将推行营业执照、组织机构代码证、税务登记证‘一窗受理、一次审核、一证三码、信息共享’的市场主体登记制度。”陈政认为，“‘三证合一’制度实施后，市场主体的登记程序将得到进一步简化，桐乡市的投资环境软实力也将得到提升。”