新农村建设中的土地节约集约利用研究——以湖南省会同县为例

杨　俊

（湖南省第二测绘院　湖南　长沙　410119）

新农村建设中的土地节约集约利用研究——以湖南省会同县为例

杨俊

（湖南省第二测绘院湖南长沙410119）

我国已进入社会主义新农村建设的关键时期，在土地资源尤为紧张的情况下仍需要大量的土地来保障新农村建设的继续发展。因此，寻求节约集约利用土地的途径，对于缓解土地供需矛盾、促进社会和谐发展具有十分重要的意义。本文通过分析会同县新农村建设进程在土地利用中存在的主要问题，提出了节约集约用地的对策和措施。

新农村建设；土地利用；节约集约；措施；会同县

1　前言

土地作为经济建设不可或缺的资源，一直以来为新农村的建设发展提供了重要的保障，土地资源问题也是关系到经济发展、社会稳定的重要战略问题。会同县林业资源丰富，地形复杂，耕地资源尤为紧缺。新农村建设的加快发展对建设用地的需求越来越大，保障人类生存的耕地需求和社会发展的建设用地需求矛盾突出，如何利用有限的土地资源来满足全县社会经济发展的需要是会同县面临的严峻挑战。

2　会同县现状分析

2.1新农村建设的现状

会同县位于湖南省西南边境，怀化地区南部，湘黔两省交界地区。全县土地总面积为2244.46km2，辖7个镇18个乡，总人口35.88万，2014年全县国民生产总值为55.57亿元，比上年增长6.50%，正处于经济快速发展时期。从2006年起，会同县共投入新农村建设专项资金达3亿多元，组织完成了县域村庄布局规划和24个重点村的新农村建设村庄规划。新建了村级组织活动中心78个，改造乡镇卫生院23所，改造农村寄宿制学校20所；全县345个村已有85%以上的村实施了通畅工程，全程近900km，硬化村道185km，已建农村客运站14个；新增广播电视用产7500多户；修建沼气池3000多口，改厕4200多间，改灶6300多户，改栏6250余间，清除路障9200多处，清污泥9500多吨，清垃圾9800多吨；建设了坪村镇芳园村等10个新农村建设示范村。

2.2会同县农村建设用地现状及特点

2.2.1农村建设用地的现状

根据会同县第二次土地利用现状调查数据和《会同县2014年统计公报》，全县农村建设用地为3480.18hm2，其中农村居民点用地为2998.23hm2，新农村硬化水泥路用地432.00hm2，活动中心等设施用地51.95hm2。

2.2.2农村建设用地现状

（1）村庄布局凌乱，缺乏统一规划

农村建房供地一直以来采用以户为单位单独选址的政策，缺乏集中统一的规划。会同县丘陵山地面积广大，受地形地势的影响，村民建房依山而居，布局极为分散。居民点的不集中加大了基础设施配套的难度，影响了农业农村现代化建设进程。

（2）居民点规模较小，分布零散

会同县共有农村居民组团1518个，平均每平方公里仅为0.68个，农村居民组团的平均规模仅为1.98hm2，农村人均用地规模为125.60m2。通过对全县农村居民点的典型调查，调查的120个居民组团中，5户以下的居民组团有47个，占调查样本的39.17%，零散程度高。

（3）农村基础设施较为分散

建设村民活动室是会同县新农村建设的重要内容，全县现有村级组织活动中心345个，位于各村村部，但服务半径过大，多在5km左右，过远的距离降低了活动中心的使用率。与居民紧密相关的道路设施也是衡量新农村建设建设情况的重要指标，2014年全县路网密度为0.42km/km2，且居民点布局分散，加大了基础设施的分散程度。

2.3农村土地节约集约利用的程度2.3.1农村居民点人均用地水平

2014年会同县人均农村居民用地为125.60m2，全县人均耕地面积仅为0.94亩，不足1亩，参照《农村居民点建设用地指标》（GB50188-93），人均农村居民点用地还有缩减的空间，通过对全县农村居民点用地的调查，发现部分乡镇的人均农村居民点用地超标，超过了国家标准，用地不集约。2.3.2农村设施用地的节约集约水平

表1　会同县人均农村居民点用地调查分析表（单位：个、公顷、%）

图1　农村居民点用地集约水平分析图

通过计算会同县土地投资强度、投资效益、土地利用强度等指标，并与怀化地区平均水平进行对比（见表2），综合评定会同县农村设施用地投资强度较高，但效益不明显，土地利用强度有待提高。

表2　农村设施用地集约利用评价情况表（单位：万元/公顷、m2/人）

3　新农村建设在土地利用方面存在的主要问题

3.1用地粗放，集约化程度低

随着产业结构的调整和城镇化进程的加快，农村劳动力逐步向城镇转移，在城镇落户的农民增多，出现了原有宅基地一直闲置不建或建而不住的“空心村”现象；在村庄整治中有些农户建新不拆旧，旧宅基长期得不到利用，集约化程度逐年降低的趋势。

3.2布局不合理，搬迁难度大

现行的农村土地采用家庭联产承包责任制，将宅基地和耕地分配到户，新建住宅在布局上受到限制，为了避免权属调整，村民建房多采用在原宅基地进行房屋翻修或在自己的承包地上新建，不愿易地搬迁。再加上农村封建“风水”观念根深蒂固，现有规模较大的农村居民点，朝向不一，建设标准各异，加大了村庄整治的难度。

3.3违法建房和占用耕地现象严重

由于土地利用总体规划和村庄规划宣传力度不够，村民依法依规意识不强，2005～2013年期间，会同县共查处各类土地违法案件504起，涉及面积13.57hm2，其中村民违法用地建房373起，占所有案件起数的74.01%，涉及违法占用土地6.21hm2，占违法用地总面积的45.76%，其中违法占用耕地达3.42hm2，违法建房和占用耕地现象严重。

3.4前期投入大，短期效益不明显

近三年会同县用于新农村建设的专项资金达到3亿多元，其中用于村庄整治的资金达到2.5亿元，占近三年国民生产总值的1.80%，占固定资产投资的25.75%，投资力度较大。除基础设施建设有所增加外，村庄整治成效仍不突出，尤其是“空心村”的拆并受多种因素的影响举步维艰，短期难见成效。

4　解决问题的主要措施

4.1增强规划的科学性和可操作性

新农村建设应以土地利用总体规划调整完善为契机，与地区经济社会发展进程相协调，“以严格保护耕地为前提、以控制建设用地为重点、以节约集约用地为核心，合理安排各类用地”，充分考虑到新农村建设的用地需求，积极争取“城镇建设用地增加与农村建设用地减少”挂钩指标，努力为新农村建设用地提供用地保障。

4.2加大村庄整治的力度

村庄整治工作要因地制宜，可采取新社区建设（如坪村镇）、空心村整理（如团河镇）、城中村改造（如林城镇）、历史文化名村保护性整治（如高椅乡）等有效形式；以村容村貌整治，废旧坑（水）塘和露天粪坑整理，使整治后的村庄村容村貌整洁优美，硬化路面符合规划、饮用水质达到标准，厕所卫生符合要求，排水沟渠和新旧水塘明暗有序，垃圾收集和转运场所无害化处理，农村住宅安全经济美观、富有地方特色[2]。

4.3合法流转农村宅基地

随着就业结构的调整和农民收入的增加，越来越多的农民进城发展，并在城里购房置业，但其原宅基地一直保留，造成宅基地闲置，形成“空心村”。为提高农村集体建设用地利用效率、优化配置机体土地资源，应当允许农户将闲置宅基地连同地上建筑物出租或转让，并允许进城农民购买经济适用房等优惠政策，鼓励集体建设用地集中布局和进城农民的原宅基地复垦；同时通过城乡建设用地增减挂钩试点，确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积的适当增加[3]。

4.4寻求社会资金支持

新农村建设是一项综合性的系统工程，仅仅依靠财政转型资金难以保障各项建设的需求，必须创新机制，扩大财政资金，加大支农惠农政策力度，逐步构建以财政投资为支柱、以集体和社会资金为补充、以经营用地为导向的多层投资保障体系，通过财政投资的龙头作用，积极争取涉农资金投入。

4.5加大政策的支持力度

政府应根据当地的实际情况，按照“谁投资、谁节地、谁受益”的原则，制定开展农村居民点用地节约和居民点整理的优惠政策，鼓励单位、个人投资土地整理，对其投资土地整理增加的有效耕地，可归其有限期使用，使用期限一般不少于30年[4]。在土地使用期限内允许土地使用权在不改变用途的前提下有偿流转。

[1]马晓河.新农村建设的内涵和基本原则.经济日报农村版，2006，6.

[2]《建设部关于村庄整治工作的指导意见》（建村[2005]174号）.

[3]许兆军.湖南农村宅基地基础管理工作调查.土地科学动态，2009（2）.

[4]毛金桂.常熟市沙家浜镇新农村建设进程中节约集约用地问题的探讨.常熟市国土资源局网站，2009，3.

F301

A

1673-0038（2015）39-0230-02

2015-7-1

杨俊（1982-），女，工程师，本科，主要从事土地规划、土地整治、土地评估、基础测绘等土地管理及测量类相关工作。