关于探索构建花垣县生态补偿机制的思考

摘 要：花垣县作为一个矿产资源富集的民族贫困和欠发达地区，矿产资源的开发在推动县域经济发展的同时，也对生态环境造成了严重的破坏。因此，尽快建立健全矿产资源开发生态补偿机制与制度，对处理好经济发展与生态保护的尖锐矛盾具有重大的意义。

关键词：矿产资源；生态补偿机制；生态保护

十八大报告提出：深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。花垣县是一个矿产资源富集的民族贫困和欠发达地区，由于生态补偿机制不健全，导致生态环境破坏严重。因此，要以十八大精神为指导，探索构建生态补偿机制，建设美丽花垣。

一、花垣县建立生态补偿机制的重要性与紧迫性

花垣县位于湖南西部，自然资源富集，境内探明矿20余种，其中锰矿储量居全国第二位，新探明铅锌矿远景储量1000万吨左右。然而随着花垣县矿产资源开采的开发利用，开采、加工企业不断增多，规模日益扩大，矿产资源开采与生态环境保护问题日渐成为制约花垣县经济发展的重大问题，直接影响并威胁着当地农民的生存和发展。

花垣矿区地质复杂，多年来业主们先开发后规划甚至无规划，锰矿和铅锌无序开发和加工造成土壤、地表水和地下水、大气、噪音和生态环境等污染问题严重，生态环境的恶化和退化，对人体的健康造成了很大的威胁与危害，严重制约了花垣县经济和社会的可持续发展。

生态环境保护问题已经突破了国家、地区的界限成为一个关系全人类共同生存和发展的问题。花垣县作为国家扶贫开发工作重点县，面对资源的有限性与资源消耗与生态环境污染快速增长的态势，实施可持续发展战略显得尤为重要与紧迫。

二、花垣县矿山环境治理与生态修复补偿中存在的问题

1.生态补偿机制欠缺。近年来，花垣县各级政府高度重视矿山恢复治理与生态环境保护工作，并研究出台了一系列有关环境治理的方案，编制了一系列有关生态环境保护的规划，环境治理效果明显，但对如何修复矿产资源开采和加工造成的生态破坏的生态补偿问题没有具体的要求，缺乏专门针对矿山的生态补偿机制和制度。

2.历史欠账较多。花垣县锰矿、铅锌矿采选业发展时间较早，始于上世纪七十年代，矿产资源开发存在粗放开采等现象，加上过去缺乏规划，奉行“先开采、后规划，先发展、后治理，先温饱、后环保”的开采模式，一时期大批小矿山涌现，造成环境污染严重，而当时对矿山环境保护意识薄弱，更缺乏相关环境保护的政策法规，业主们根本不会对矿区进行环境治理，更不用说生态修复了，矿山环境破坏问题严重。

3.补偿资金有限。矿山环境的治理需要雄厚的技术支持和资金来源。花垣县目前处于典型的工业主导型经济发展阶段，工业发展的兴衰，直接决定着全县经济的走势。自矿山整治整合以来，由于产业单一，没有替代产业，工业发展增速急剧回落，导致全县经济呈现负增长态势，财政收支矛盾尤为突出。目前，花垣县虽然开征了地质环境治理备用金，但是资金相当有限，对花垣矿区生态环境补偿主要依靠国家投资和政府补贴。

4.生态补偿意识不强。在经济利益的驱使下，生态受益者只顾对自然资源的索取而忽略了环境资源的保护，尤其是对履行生态补偿义务的意识不强。矿山企业和部门的生态补偿意识不强。很多矿山企业和部门在开发过程中，一味的追求经济利益，违背“在开发中保护，在保护中开发”的开采原则，过度的开发矿产资源，并违规向环境中排放废弃物，导致矿山环境治理进一步恶化，给生态补偿工作带来严峻挑战。同时，由于矿产资源所在地的群众无法从采矿收益中受益，得不到相应的补偿，群众的生态补偿意识也很淡薄。

三、关于花垣矿产资源开发生态补偿机制构建的建议

1.探索建立政府与市场结合的补偿机制

补偿经费是花垣县建立矿产资源开发生态补偿机制的基础和保障，必须积极探索并建立稳定的多渠道的融资机制，健全完善生态补偿的财政政策体系。当前花垣县矿山生态补偿的主要措施仍然是政府手段，资金相当有限，因此要积极探索政府手段与市场手段相结合的方式补偿生态效益，建立健全生态补偿制度和途径，按照政府主导、市场推进、社会参与的原则，拓宽矿产资源开发生态补偿筹资渠道，形成多层次、多元化的筹措矿产资源开发生态补偿资金的体制机制。

一是加大财政对生态补偿的支持力度。2013年4月23日，国家发展和改革委员会主任徐绍史向全国人大常委会作关于生态补偿机制建设工作情况的报告。报告指出要加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度。花垣县应该抓住这一机遇，积极争取申请到上级财政支持，确保在逐渐还清旧账、不留新账的前提下实现矿山环境的全面好转。同时，花垣县还应进一步调整优化财政支出结构，设立矿产矿产资源开发生态补偿专项资金，增加对矿山生态保护地区环境治理和保护的专项财政拨款、财政贴息和税收优惠等政策支持。

二是积极探索市场化生态补偿模式。花垣县应积极探索，改革创新，建立政府与市场结合的补偿机制，引入市场手段，多渠道筹集资金，加大对矿产资源地区生态建设和保护的投入力度，拓宽资金渠道。努力构建政府引导、市场运作、企业主体、社会参与的生态补偿和建设投融资机制，出台“谁投资、谁建设、谁受益、谁承担风险”的经济补偿政策，支持鼓励民营资本投入矿产资源的开发、生态建设和环境保护，对通过恢复治理后能利用的矿产地区优先投资人的占有或者使用。

三是成立生态补偿福利机构。广泛吸纳社会各界参与，一方面吸引社会资金的捐赠，多渠道筹集资金；另一方面，可以同政府一起对补偿资金的管理使用进行监督。

2.建立健全生态补偿配套制度体系

一是建立健全生态补偿机制的立法和监督管理体系。必须加快构建矿产资源开发生态补偿机制研究工作，充分考虑花垣县的矿产资源状况和矿区的生态利益，出台符合本地具体县情，并具有针对性和可操作性的矿产资源开发生态补偿法规，明晰矿产资源的产权， 明确环境破坏者和污染者对环境破坏的及时治理责任。

为了保证矿产资源开发生态补偿机制能够正常运转并长期发挥效益，就必须建立矿产资源开发生态补偿机制监督管理体系。首先，强化乡镇各级政府保护生态环境的职能，以乡或者镇为单位，各成立监督小组，对矿区生态环境治理和恢复不错实行交叉监督机制。其次，要建立人大、政协、监察、纪检、宣传、审计、广播、文化、电视等部门的联动机制，加强对矿区生态环境治理和修复补偿的监督岗在，使监督管理制度化、程序化、规范化。最后，要充分发挥社会监督、媒体监督的作用，保证生态补偿的质量以及生态保护的有效性。

二是建立健全组织领导体系。要建立由政府引导，环保部门和国土资源部门主导的专门的矿区生态环境恢复治理管理部门，进一步整合资源，专门负责矿区生态环境治理与修复补偿的法规制定、恢复治理、规划审批、监督管理以及生态补偿费征收等工作。同时，要设立专门的废弃矿山生态恢复治理小组，拿出一定比例的资金，对矿产资源的历史遗留问题进行集中整治。

3.推动生态补偿项目建设

根据花垣县当前的矿产资源现状和生态环境，要不断加强组织领导，推动生态补偿项目建设。首先要推动环境综合整治项目建设。如矿区尾砂、废渣等的治理，农业及农村污染治理，河道、河岸清障整治等项目建设。其次，要推动生态修复工程建设。如退耕还林、公益林建设、造林绿化和生态防护林等项目建设。这些项目建设要统一规划，突出重点，分步实施，全面推进生态补偿项目建设。

4.提升社会生态补偿意识

要加大宣传教育，大力推进生态文明建设，使各个企业与广大人民群众都能树立起生态环保责任感，要让全社会都明白“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理， 谁破坏、谁恢复， 谁受益、谁付费”的原则，矿山生态环境破坏者和污染者必须尽可能的治理恢复矿山原有面貌或者缴纳补偿税（费）。同时，要增强全社会的矿山生态补偿意识，大力宣传矿山生态补偿的相关政策，使全社会都能积极主动参与到矿山生态补偿中去，形成人人参与、人人监督的良好氛围。

参考文献：

[1]叶晗.内蒙古牧区草原生态补偿机制研究[D].中国农业科学院，2014.

[2]王干，白明旭.中国矿区生态补偿资金来源机制和对策探讨[J].中国人口资源与环境，2015（05）.

[3]王明珠.新疆矿产资源开发生态补偿机制研究[D].中国地质大学（北京），2014.

作者简介：李双（1986.09- ），女，汉族，湖南长沙人，硕士研究生，湖南省花垣县委党校教师，研究方向：经济管理