全国版负面清单的“三年之约”

闵杰

4月6日，天津自贸区滨海新区中心商务片区。上海、天津、广东和福建四大自贸区在负面清单上的探索，为向全国的推广复制提供了可行性。图/CFP 图片编辑/董洁旭

又一项市场化方向重大改革的时间表被明确。

近日，中共中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》要求，中国将探索实行市场准入负面清单制度，并在2018年推广到全国。

中国将在三年内迈进“负面清单时代”。这不仅意味着，改革开放30多年来，中国外资管理体系和思路将发生全面的重大变革。更深层面的价值是，其所传导出的“法无禁止即可为”的理念，或将对中国的社会层面产生更深远影响。

“为负面清单制度定下时间表和路线图，既有必要性，又有可行性和紧迫性。”商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究部副主任白明在接受《中国新闻周刊》采访时认为，中共十八届三中全会《决定》中明确提出在国内市场准入中实行负面清单制度，改革措施需要逐步落地。上海、天津、广东和福建四大自贸区在负面清单上的探索，为向全国的推广复制提供了可行性。而正在进行的中美双边投资协定（BIT）谈判则提出了紧迫性，中方已经承诺以准入前国民待遇加负面清单的方式同美国开展投资协定谈判，未来的重点应该是从讨论模式阶段转换到讨论单子阶段。

中国加速制定负面清单

9月22日，中国国家主席习近平启程访美，中美BIT（中美双边投资协定）谈判是习近平此次访美的重点议题之一。

中美BIT谈判于2008年启动，目前已进行21轮谈判，但关于负面清单的分歧仍然存在。此前，双方博弈的焦点在是否采用“准入前国民待遇加负面清单”的方式。

“负面清单”经常与准入前国民待遇相提并论，代表着一种外资管理模式。“负面清单”模式的潜在内涵就在于只告诉市场主体不能做什么，至于能做什么，该做什么，由市场主体根据市场变化做出判断。

一直以来，在行业准入方面，中国实施《外商投资产业指导目录》，包括鼓励目录、限制目录和禁止目录，属于混合清单。中国对外资实行的是“准入后国民待遇”，即适用于外资已经获准进入后的营运阶段，而不适用于外资准入阶段享有国民待遇。

这些分歧导致中美BIT谈判一度搁置，直到2013年中美元首“庄园会晤”期间，中方承诺以准入前国民待遇加负面清单的方式同美国开展投资协定谈判。

今年6月，在第19轮谈判中，中国和美国首次交换了负面清单，博弈再次出现。对于中方开列的负面清单，美国坚持认为其“过长”，希望中方予以缩短。而对美版负面清单，中方亦不甚满意，认为美方的负面清单过于“模糊”。

事实上，一个容易忽略的背景是，虽然“准入前国民待遇+负面清单”的外资管理模式正在成为引领国际投资规则发展的新风向，但美国其实一直是这一国际投资规则的主导者。

美国迄今与46个国家缔结的双边投资条约、与20个国家签订的包含投资章节的自由贸易协定，几乎都采用了“负面清单”模式。这些条约和协定的缔约另一方，既有加拿大、澳大利亚等发达国家，也有智利、刚果、卢旺达、孟加拉等发展中国家和最不发达国家。

目前世界上至少有77个国家采用了准入前国民待遇+负面清单的外资管理模式，许多区域性贸易安排也采取了这种外资管理模式。

相比之下，世界贸易组织（WTO）的多边体系正在面临困境。多年来，多哈回合谈判困难重重，几度陷入停滞。尽管2013年12月达成了WTO成立以来的首个全球贸易协定——“巴厘一揽子协定”，但此次协定只是在贸易便利、农业、发展等几个议题上取得初步共识，涉及的内容仅属于“容易摘取的果实”，通往完成谈判的道路仍然布满荆棘。

在工业和信息化部国际经济技术合作中心主任龚晓峰看来，多边体系面临困境，一方面是因为全球经济发展不均衡，利益格局日趋复杂化;另一方面则与部分国家对主导多边谈判失去信心、希望另起炉灶紧密相关。

龚晓峰曾撰文表示，“美国力图通过跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）和国际服务贸易协定（TISA）形成新一代高规格的全球贸易和投资规则，来取代WTO，围猎以中国为代表的新兴国家，逼迫它们‘二次入世。”

在这种全球格局下，中国提速制定负面清单也成为必然的选择。上海财经大学自贸区研究院秘书长陈波告诉《中国新闻周刊》：“事实上，中国推广负面清单模式，也并非只针对某一国，而是面向一种共同的国际要求，就是高水平的贸易和投资协定。”

自贸区的试验

事实上，中国明确负面清单模式的时间表，与自贸区的试验有更为紧密的联系。

2013 年前，中国外商管理模式一直采取的是准入后国民待遇和正面清单的模式，对外商直接投资进行审批，通过外商投资产业指导目录对外商投资产业进行引导和管理，外商投资项目分为鼓励类、允许类、限制类和禁止类。

2013年9月启动的上海自贸区正式引入针对外资的负面清单管理模式。两年多来，上海自贸区共推出了三版负面清单，2013版的负面清单共有190项，2014版的特别措施从190项变成了139项，减少了51项，调整率达到26.8%。而到了2015版，上海、广东、天津、福建四个自贸区共用同一份负面清单，并进一步缩短到了122项。

中国（上海）自由贸易试验区管理委员会副主任朱民曾在接受《中国新闻周刊》专访时，坦言负面清单的模式，倒逼政府监管者要了解国际通行规则，否则提不出与国际接轨的监管办法。“国外的负面清单虽然很短，但百分之八九十都集中在服务业。我们对制造业限制偏多，对服务业的限制偏宽泛，导致透明度不高。”

“要从锁大门，到锁小门，最后到以后能锁抽屉。”朱民告诉《中国新闻周刊》，现在的问题是都锁在大门上，背后的原因是研究不深、研究不透。“新版的负面清单在金融方面有个很大进步，过去只有4把锁，锁的是4个大门，现在有14把锁，锁的是14个小门。这并不是限制多了，而是我们的监管更成熟、更透明了。”

负面清单在上海运转2年多来，是否产生了实实在在的效果？陈波给《中国新闻周刊》提供了一组数据，2015年前五个月，上海自贸区内新增外资项目1262个，合同外资235亿美元，同比增长分别为49%和500%。在4月中旬试行2015版负面清单以后的2个月间，就吸引外资项目526个，注册资本106.51亿美元。与此形成对比的是2013年9月底试行2013版负面清单时，2月内新增外资项目只有39项。

陈波告诉《中国新闻周刊》，2013年前，没有通过负面清单进入中国的外资，所有程序需要走14个政府部门，或者还要额外经过发改委、外管局的审批，一个外资企业从申请到落地，平均需要8个月。而有了负面清单后，2014年，在上海自贸区内，外资企业进入自贸区，从申请到拿到营业执照，平均时间是7个工作日。到了2015年，按照新的负面清单，规范化管理越来越强化，外商从申请到拿到执照的最快纪录是1个工作日。

从正面清单到负面清单，在白明看来，不是简单地“由正转负”，并非把原来的鼓励类、允许类去掉，把禁止类和限制类合并起来，而是要对各行业各门类进行重新分析评估，尽量缩短清单条目，放宽市场准入门槛。“目前有关外商投资准入的政策法规比较分散，涉及很多部门的多头管理，缺乏统一性和规范性”。

白明告诉《中国新闻周刊》，即使对产业的鼓励进入，也不应该体现在市场准入上，而应该体现在政府的政策去扶持和引导，包括体制机制的创新来激发市场活力。

倒逼“权力清单”

“目前的负面清单模式，在自贸区内运行比较良好，外资进入也比较踊跃。”陈波表示，虽然目前的负面清单距离美国期望的还有距离，但已经为全国推广负面清单奠定了基础。不过，他提醒，有一个重要的潜在问题不能忽视，“负面清单，从自贸区到全国，仍然会有一个很大的跨度”。

在他看来，所谓的“跨度”来自两个方面：一方面管理的规模，从自贸区的几个点，要一下扩大到全国。尤其在金融和服务领域，在自贸区的试验可以相对大胆，出现问题相对容易把控，但直接跨越到全国，如果还不清楚事实上的冲击和政府的监管能力是否可以匹配，可能会存在风险。

另一方面，自贸区负面清单的产业基本涵盖了一二三产业的核心部门，但基本不包括农业、畜牧业、采矿业这些上游部门，如果全国版的综合性负面清单一次推出，很多行业甚至在自贸区都没有经过压力测试，是否能够平稳过渡，也需要打上问号。

“自贸区内没有发生的问题不代表在全国也不会发生。”陈波坦言，自贸区的负面清单应该会成为全国负面清单参照的一个重要基础，但肯定不会简单照搬。一般来说，应该是自贸区的开放力度比全国版的更大。“全国出台负面清单的关键问题已经不是要不要做，而是什么时候做，做的范围多大，给将来的调整空间有多大。”

在他看来，由中国自己主动来做负面清单，而不是在外界压力下做负面清单，合理的方式应该是逐步放开，而不是一次性放开，“如果一次性放开了，将来谈判的筹码会少很多，而且对方会转移到别的话题上要求放开。”

白明也持类似观点，“未来除非一些涉及国家安全的领域，在一般竞争性领域，应该对各类市场主体，包括内资和外资，采用同一标准进行开放。”白明告诉《中国新闻周刊》，全国版的清单肯定会充分借鉴与各国谈判的版本，“但不会简单拿来”。

不过，在2018的时间表已经确定的前提下，中美BIT谈判仍然悬而未决，孰先孰后也为2018全国版负面清单的尺度留下了悬念。

“如果出台全国版负面清单之前，中美BIT谈判已经谈成，那全国版的内容应该与此大致相同。”陈波解释，中国目前在开放方面，最担心的就是服务业和金融业，尤其是国际高水平服贸中，关于法律、政府职能方面的要求更严格，而美国的标准是全世界最高的。“如果对美国都可以开放，那就没必要去设置一个更保守的版本。”

不过，另一方面，全国版的负面清单仍然有“紧”的可能，“如果BIT谈判没有推进，那还应该按照我们自己的步骤来制定。”

除了尺度问题，未来在三年时间之内，各级政府监管部门对负面清单全部内涵的真正理解和准备是否到位，是最大的考验，其中核心挑战在于：是否真正能将政府职能，从事前审批，转向事中事后监管。

这种挑战，从目前自贸区经验向全国的推广的尴尬现状可见一斑。陈波坦言，自贸区内外存在着明显的改革温差，而区外对于自贸区的改革不太了解。

究其原因，陈波分析，第一是自贸区重在制度的创新和优质营商环境的建立，“内功”的修炼自然无法在短期内迅速见效;其二是自贸区改革在成果认定、复制推广的过程中还存在不少问题。比如说不少领导干部不理解改革的目的是完善现代市场经济体制，对自身有所为和有所不为的地方不甚了了，使得自贸区的制度创新成果的复制推广进程大打折扣;其三由于传统利益和思维惯性等原因，各部门在复制推广中不愿积极作为，不愿打破条块分割实现跨部门合作优化。

“很多监管部门还习惯于过去的那些办法，不能适应从政府‘看得见的手到‘市场看不见的手对资源调配模式的改变。”陈波表示，这也正是需要开放倒闭改革的意义所在。

“实施负面清单过程中，在全面放开之后，短时间肯定会有从不适应到适应的过程，要尽可能缩短这个过程，减少对经济运行带来的阵痛。”白明认为，在四个自贸区的探索之后，各地都在了解和学习“负面清单”，有了一定基础，但离真正职能转变、完善监管的要求还有很大的距离。

因此，事实上权力清单和“负面清单”是改革的一体两面。“负面清单”虽然面向市场主体，但实际上限定的是政府的权力。

正如李克强总理于2014年2月11日在国务院第二次廉政工作会议上谈到政府进一步简政放权时明确指出的：“负面清单”管理模式，“对市场主体，是‘法无禁止即可为;而对政府，则是‘法无授权不可为。”