棚户区改造运作过程研究

摘要：为研究棚户区改造运作机理并对其进行有效控制，在评析国内外棚户区改造总体发展情况的基础上，提出基于系统工程的改造机理，探寻棚户区改造效果最优的实施路径，构建棚户区改造实施运作动态循环过程模型，探讨棚户区改造效果评价体系。

关键词：系统观，棚户区改造，运作过程

中图分类号：F299.2 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2015）08-0066-70 收稿日期：2015-07-03

1引言

棚户区作为城市发展过程中特定时期、特定区域承载人类对物质、文化和精神需求的聚落形态载体，曾经是推动人类文明和社会进步的重要里程碑。但随着生产经营活动的增加和生产规模的扩大，棚户区与关联区域城市发展的节奏越来越不吻合，甚至出现严重脱节的现象，随之带来的负面效应逐步显现，严重影响区域居民生产活动、社会生活及生存环境。

棚户区的非理性自然演进改变了区域系统整体，导致资源浪费、环境污染、景观生态系统退化、城市棚户区内外部居民关系紧张乃至社会稳定等问题，给区域社会、经济、环境造成严重损害。尤其是在当前城镇化进程逐步加快的大背景之下，棚户区带来的负面效应仍在继续加剧，其影响范围之广、影响幅度之深、破坏程度之巨，均呈升级态势。

因此，棚户区改造是国内外关注的热点问题，也是影响我国经济社会可持续发展和社会和谐稳定的重要议题。当前尤其受到中央政府、相关部门和学者们的重视，体现在关注层面之广、重视问题之全、解决问题之实。但从研究方面来看，个案研究不够具体，系统性的理论研究不够深入，尤其是在评价棚户区改造的成败得失及分析改造前后对区域资源、环境和可持续发展的变化影响方面比较缺乏，没有合理的评判标准和科学依据。

本文正是在此背景下，评析国内外棚户区改造的总体发展情况，揭示新形势下棚户区改造机理，提出符合中国国情的棚户区改造运作模式和效果评价体系，为棚户区合理改造提供参考依据。

2国内外棚户区改造发展历程评析

国外将类似棚户区的区域称为贫民窟。目前，国外棚户区主要存在于发展中国家，但发达国家在快速城市化和工业化过程中也曾形成过大量的棚户区。国外贫民窟治理经历了大规模清除、搬迁、重建、改善经济社会环境几个阶段，典型的棚户区改造模式如表1所示。总体来看，国外城市贫民窟改造效果不明显，尽管采取忽视或驱逐、公共住房建设、发放住房补贴、贫民窟基础设施改造四方面的空间措施，但其改造基本上都是在既有基础上的升级和 “修修补补”，贫民住区的空间区位特别是城市内部的空间结构改变较小。

国内棚户区改造建国之前就已出现，最具代表性的为1920-1940年上海推行的贫民住宅安置工程，以及为控制棚户区蔓延而实施的取缔举措，但都没有产生什么实质性的效果。建国后，在一些经济条件较好的城市对部分无法继续居住的棚户区进行了改造。1978年以后，一些住房预留建设用地不足的城市，旧城区或棚户区的改造在住房建设和开发过程中得到关注并通过实践取得了一些成果，但截至2004年辽宁在全国率先启动大规模的棚户区改造之前，国内改造成效并不显著。全国棚户区改造是在2007年保障性住房在住房供应体系中被重新赋予重要地位后，始于2008年中央启动保障性安居工程。在前5年取得显著成效的基础上，2013年以来，中央政府逐步加大了棚户区改造的实施力度。历经多类型、多阶段、多举措的区域推进实践，国内形成了具有区域特征的典型改造模式，如以推动资源枯竭型城市转型的阜新模式，以健全住房保障为先导的长沙模式，变商业开发为政府主导的哈尔滨模式，改造主体由开发商主导变为政府主导的黄石模式，创新政府主导与市场运作结合的辽宁模式、拆建结合的徐州模式及“政府主导、国企参与、市场运作、安置先行”的西安模式。但受制于棚户区覆盖领域及规模大小、区域发展差异、类型复杂多样、改造难度大小等多方面的原因，国内棚户区改造压力形势已然严峻。目前，尚未改造的棚户区大多位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市。研究表明，国内棚户区改造方式简单，对棚户区的系统改建不足，主要侧重于物质建设。棚户区的改造不仅是单纯意义上的物质再生，更是涵盖经济复兴、社区重构、文化重建的社会再生。针对棚户区改造的“后棚改问题”，构建新社区是深化棚户区改造的新目标。

3 棚户区改造机理及实施运作过程

3.1 基于系统工程的改造机理

棚户区改造是一项系统工程，是人类针对棚户区区域土地利用效果的实质性改变；是社会发展对土地进一步合理利用的客观要求；是土地利用状态、格局、模式的进一步升级、完善乃至重塑；是对土地资源进一步优化配置的理性价值行为。通过土地合理利用平台的培育，联动区域配套建设（包括区域生态、经济、社会环境改善，产业转型及接替产业培育，城市功能完善、提升等方面），改善棚户区区域综合环境，破解城市内部二元结构统筹城市建设，孵化催生新兴延续接替产业，实现城市价值升级。引起系统结构的改善和功能的提高，将棚户区区域整合成为区域社会公众和管理机构所能接受的稳定健康有机体，促进区域整体可持续发展。

3.2 实施运作过程模型

鉴于棚户区改造系统工程的特点，研究棚户区改造效果最优的实施路径，重塑棚户区区域新环境。棚户区属性、发展的不平衡性、阶段性等特点决定了棚户区改造的方向、途径和格局的复杂性和多样性，应根据具体区域因地、因时制宜采用不同的改造模式、策略及实施方案。作为一项重要的社会投资，其区域用地使用方式、规模大小、标准高低、产业及配套设施配置、采用的建筑技术及结构型式等都必须合理统筹安排。

棚户区区域整体一体化是空间结构、生态结构、经济结构、社区结构、文化结构的一体化。只有将棚户区区域作为有机整体统筹资源，才能有利于城市内部二元结构的彻底破解、消除，实现城市内部之城与棚户区建设统筹发展，加速区域内人流、物流、能流、信息流的流通，最终达到城市社会效益、经济效益、生态效益的统一。不提倡大规模推翻重建式的棚户区新城开发建设，应该在尊重棚户区原有历史沉淀、机理格局、社会特征等发展轨迹重要特征要素的基础上，以区域一体化、可持续发展为总体导向，客观分析区域自然基础、建设及发展要求等条件，整合优化区域生态、经济、社会、文化及其他资源要素，探寻棚户区改造的基本价值目标取向，明确棚户区区域功能和结构要求、区域经济发展模式及产业链延续方式，界定相应的产业种类、布局及发展要求，实施棚户区用地空间规模、结构的调整。

同时，人类对棚户区合理改造规律认识水平的高低和具体程度、干预机制建设水平（包括适宜匹配、健全完备、能否奏效等情况）、经济发展实际水平、技术革新情况直接影响着棚户区改造的方向、方式、深度和广度，决定了棚户区改造是一个复杂系统逐步动态演进的过程。因此，在考虑棚户区区域环境容量警戒值的前提下，着眼资源高效共享、设施完善、生态友好、产业互补、功能提升、生活期望的战略价值取向，在区域整体框架内统筹布局，分阶段、分步骤、分层次适时适度逐步推进棚户区改造，同步梯次进行产业的升级完善配置及区域结构的调整，使棚户区改造构成一个有序化的动态循环运作系统。棚户区改造动态循环系统是一个有机整合的过程，每一个循环过程都不是简单、机械的重复，而是在前一个循环的基础上有新的转变（见图1）。

4 棚户区改造效果评价体系

为科学实施棚户区改造，促进棚户区区域升级发展，避免棚户区改造出现二次棚户区病，研究制定科学评判体系极为重要。目前，关于棚户区改造效果的系统评价研究严重不足，具有代表性的有：以社会效益为中心的工矿棚户区社会评价、基于ISM的棚户区改造项目风险影响因素分析。

棚户区改造项目的系统复杂性决定了效果评价的难度。一方面，评价指标的选取有赖于项目的属性及区域属性；另一方面，评价指标获取的不确定性制约了评价结果的准确性和客观性。多年来，棚户区改造管理薄弱，有关数据并没有随着棚户区改造的同步推进加以保存完整，缺失严重，并且既有保存的数据存在口径、格式不统一的现象。另外，评价标准的缺乏直接影响着评价结果的实用性和可操作性。

棚户区改造效果评价是包括生态、经济、社会、文化等在内的全面评价。评价指标的选取，评价数据的获得及评价结果的目的性、客观性和有效性均决定了评价方法应该是定性分析与定量测度的结合，在实际评价时，应尽量对定性指标进行定量化测度研究。

5结论

棚户区改造作为一项重要、复杂、系统的民生工程，备受国内外普遍关注。目前，我国正在积极推进棚户改造，但实践发展缺乏理性管理，尤其体现在改造机理、实施运作过程、实施路径及后续效果评价方面。新的发展要求赋予新的理念指导，本文在借鉴国内外棚户区改造有益经验的基础上，基于系统论观点揭示了改造机理，在区域一体化和可持续发展的大框架体系内，构建了实施运作动态循环过程模型，并针对棚户区改造有效管理探讨了改造后效果评价体系。

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作者简介：

苏高华，工学博士，高级工程师，主要从事房地产开发、企业管理、产业经济等方面研究。

Abstract：To study the rebuilding of shanty town and thus make the effective control of the mechanism，this paper proposed the rebuilding mechanism of shanty town from a systematic view based on reviewing the overall development and studies at home and aboard.This paper explored the implementation that could make optimal effect of rebuilding，built the dynamic model for the operation of shanty town rebuilding，and discussed the shanty town rebuilding evaluation system.

Keywords：Systematic view，Shanty town rebuilding，Operation

陈品禄/责任编辑