荷兰土地交换模式及其对我国的启示

摘要：上世纪90年代以来，荷兰地方政府不再拥有土地市场的垄断地位，私人开发商大量购买土地与之竞争，地方政府对土地开发的控制受到影响。通过土地交换模式，开发商将其购买的土地再卖给地方政府进行开发，地方政府与开发商相互合作实现各自目标。通过借鉴荷兰土地交换模式，对解决我国征地矛盾、更好地实现土地利用目标以及促进土地市场发展等方面不无有益启示。

关键词：荷兰，土地交换模式，土地市场

中图分类号：F301 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2015）08-0053-58 收稿日期：2015-07-03

1 荷兰地方政府在土地市场的地位

上世纪90年代以前，荷兰土地市场是由荷兰地方政府垄断的，还很难看到私人开发商的身影。荷兰土地开发被称之为政府土地开发，因为土地开发主要由地方政府先期购买农用地，再经过土地开发转为可供建造房产的土地（类似于我国的“三通一平”），然后将此地卖给开发商或潜在业主。通过获得土地的所有权，荷兰地方政府不仅拥有了控制当地空间发展的行政手段，还拥有了作为土地产权人的所有权利。荷兰政府之所以积极参与土地市场，除了控制地方空间发展之外，还包括解决土地市场负外部性、促进就业、实现社会公平、弥补政府土地开发成本以及保持政府在土地市场的主导地位等多种意图。荷兰许多地方政府还拥有自己的土地公司，与私人公司一样交易土地。90年代以后，由于住房建设重心转变（住房建设重心不再是社会住房，而是业主自住房）、较低的抵押贷款利率以及利好的经济发展前景均大大提升了消费者信心，也吸引了开发商以及土地投资者，他们纷纷在未来有可能开发的地方购置土地。私人开发商进入土地开发市场，并表现得日益活跃，地方政府垄断土地市场的局面从此被打破。

私人开发商与地方政府在土地市场展开竞争，结果许多土地被私人开发商买走。由于地方政府过去主要通过购买方式获得土地所有权，并以此实现自己土地利用的目标，而土地市场的这一变化让地方政府的“控制功能”打了折扣。由于荷兰地方政府还拥有其他手段，因此，虽然地方政府不断抱怨他们的处境，但事实上地方政府仍然保持他们在土地市场上的主导地位。荷兰地方政府运用的手段大体可分成两大类：从获得土地所有权角度，除了购买之外，地方政府还可动用征地权以及优先购买权。当然，征地或强制购买由于有诸多法律限制，所以荷兰地方政府很少运用这种被他们称之为“激进”的方式。而优先购买权在荷兰也并不是所有的地方都允许使用的；从被迫与私人开发商合作的角度，荷兰地方政府又拥有3种新的手段：一是所谓的土地交换模式，这也正是本文要介绍的模式。二是地方政府与开发商合作开发模式。地方政府与开发商共同设立土地开发公司，由土地开发公司购买土地并进行开发。地方政府与开发商双方约定土地售与对象以及出售价格，双方共享利润，共担风险，当土地售罄时，土地开发公司即告解体。三是私人开发模式。由私人开发商购买土地进行房地产开发，如同大多数国家的开发模式（包括我国）。荷兰地方政府与开发商就土地开发资金、土地公共利用等内容签订协议，若公共服务设施由开发商提供，日后则转让给地方政府（以名义价格），若由地方政府提供，则由开发商支付开发成本。

荷兰地方政府在所采取的手段中，土地交换模式是最让他国感到奇怪之处。与其他国家不同，在荷兰的这种模式中，开发商购买土地之后，并不是自己开发，而是再把土地卖给地方政府，甚至是以低于他们最初购买土地时的价格出售给地方政府。开发商之所以这样做其实是出于许多原因：或者是开发商需要另一位置的土地进行开发；或者是开发商原来拥有的土地面积过小；或者原来的土地是“生地”无法直接进行房产开发；再或者是开发商希望以此土地换取建筑权利……总之，购买土地并不是他们的最终目的，而只是手段，目的是获取开发的权利。以下谨对这一模式进行详细描述。

2 荷兰的土地交换模式

荷兰土地经济学家Needham（2014）通过假设一开发项目，分析了土地交换模式的具体特点。项目大体情况如下：开发项目土地原为农业用地，拟开发为住宅。项目总面积为30000平方米，其中72%面积用于建造住房，18%用于道路，10%用于公共空间。所建90套住宅中，其中80套为中等价位用于销售的住房，另外10套用于租赁（保障房）。

项目的成本与收益情况如下：

制定及完善计划费用（用1表示）：400000欧元；购买土地费用（用2表示）：每平方米40欧元，共1200000欧元；土地开发费用（用3表示）：每平方米50欧元，共1500000欧元；场外基础设施建设费用（用4表示）：500000欧元；开发贷款利息（用5表示）：500000欧元；用于销售的住房建造费用（用6a表示）：每套180000欧元，共14400000欧元；用于租赁的住房建造成本（用6b表示）：每套120000欧元，共1200000欧元；住房销售收入（用7a表示）：每套250000欧元，共20000000欧元；住房租赁收入（用7b表示）：每套120000欧元（租金净收益的资本化价值），共1200000欧元；用于社会租赁住房的土地标准价格（用7c表示）：每套30000欧元，共300000欧元。整个开发项目的利润是：7a+7b+7c-6a-6b-1-2-3-4-5=1800000欧元。

开发用于销售的住房（80套）开发商销售收入为7a：每套250000欧元，共20000000欧元，建筑成本为6a：每套180000欧元，共14400000欧元。因此开发商用于购买土地的最大剩余为7a-6a=5600000欧元。这一土地价格是开发商购地所能出的最高价格，否则开发商面临亏损。换句话说，低于此价格的土地价格是开发商可以接受的。假设开发商最初从原土地所有权人那里以每平方米40欧元的价格买下土地，接着开发商将土地以每平方米25欧元的价格卖给市政府。开发商一进一出，损失了（40-25）*30000=450000欧元。如前所述，荷兰开发商的这一行为让人颇为奇怪，其实不然。开发商把土地卖给市政府，目的是换取可用于开发的“熟地”。即由市政府进行土地开发，然后市政府将土地再卖给开发商（现实生活中不一定是同一块土地）。现在市政府与开发商讨价还价，希望以双方都可接受的价格将“熟地”卖与开发商。开发商可接受的最大价格是考虑土地价格损失后的价格，即之前的土地价格（剩余）7a-6a=5600000欧元减去因卖地给市政府一进一出造成的损失（40-25）*30000=450000欧元，得到5150000欧元。这就是开发商可接受的最大土地价格，只要以低于此数目的价格成交，开发商就有利可图。再来看市政府愿意接受的价格，市政府在整个开发项目中所付出的成本为制定及完善计划费用1（400000欧元）、土地开发费用3（1500000欧元）、场外基础设施建设费用4（500000欧元）、开发贷款利息5（500000欧元）以及从开发商那里购地的成本（750000欧元，25*30000=750000欧元），共计3650000欧元。由于市政府的目标不在于土地利润而在于弥补成本，因此市政府可接受的最低价格为3650000欧元。考虑到市政府可将部分土地以标准价格卖与住房协会用于提供社会保障房，即10套租赁房，获得土地收入为前述的7c（300000欧元），因此市政府可接受的最低土地价格为3350000欧元（3650000欧元减300000欧元）。在开发商与市政府的讨价还价中，只要价格落在3350000欧元-5150000欧元区间内，就是为双方都可接受的“熟地”价格。双方共同分享1800000欧元（5150000欧元减3350000欧元）的利润，若开发商的谈判能力强，开发商可获得较多甚至全部利润。这里我们回顾前面所说的荷兰开发商的所谓“奇怪”之处，虽然他们在最初损失了450000欧元的土地价格，但最终获得1800000欧元的利润，因此他们的做法并不奇怪；若市政府的谈判能力比较强，市政府除了弥补开发成本外，还有可观的利润，市政府可用来弥补其他地方的开发损失或降低售与住房协会的土地价格，以支持社会住房建设。

这一模式表现了荷兰地方政府与开发商的合作关系，双方各取所需，达到共赢。对市政府而言，这是失去土地市场垄断地位的现实选择，不再通过拥有土地所有权而是通过建筑权施加对土地市场的影响；对开发商而言，不仅保证了其建筑的权利，还在房价上涨时获得更多的利润。

3 荷兰土地交换模式对我国的启示

我国的土地实行公有制，城市的土地归国家所有，实质是归地方政府所有。地方政府拥有的土地所有权是法律授予的，而不是像荷兰地方政府一样通过交易获得土地所有权。在我国没有土地所有权的交易，只有土地使用权的交易。虽然我国土地存在两大所有权主体，但所有权的转移是单向的，只有通过土地征收手段将农村集体所有土地变为国有土地，而没有国有土地变为集体土地。且我国法律规定一切建设都必须使用国有土地，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。因此我国集体建设土地不能直接出售（出让）给开发商，而是需通过征收将集体土地变为国有土地后再由政府出售给开发商。在土地一级市场，我国地方政府拥有绝对的垄断地位，在土地开发上相比荷兰地方政府更具有发言权。

荷兰的开发商可以从土地最初所有者包括农民那里购买土地，但中国的开发商只能从地方政府手中买到土地。中国的地方政府在卖地时希望土地成为“印钞机”，以满足地方发展的多种目标，如基础设施建设、保障住房建设等。荷兰地方政府的目标则主要在于弥补土地开发成本（若某荷兰地方政府缺少资金又极有抱负，也不排除采取“以地生财”之策，但总体上他们目标不在于此）。由于我国地方政府希望以地生财，于是它的行为就与私人投机者无异，一方面从农民那里征收土地时希望压低补偿价，另一方面把地卖给开发商时希望拍出高价。于是，政府有动力通过各种手段如出让方式、出让时间节奏、出让量以及囤地等行为实现土地的高价。由于地方政府同时拥有土地管理权、制定土地利用计划等权利，兼具行政与土地所有者两个角色，从而可实现对土地市场较强控制的目标。当土地价格越拍越高时，开发商则通过抬高房价的方法以实现利润最大化，在我国之前十多年的房产市场黄金期，开发商通过高房价保证其利润是件非常容易的事情。在上述过程中，农民由于获得较少土地补偿而心生不满，开发商由于拿地成本高而颇有怨言，对地方政府而言，其获得的土地出让金既要支付农民日益提高的土地补偿金，又要支付各种开支以及偿还地方性债务，地方政府感到“钱不够花”，同时又因与农民的对立而致形象受损。我们可以看到，在这一过程中，农民、开发商以及地方政府似乎都不满意。而荷兰的案例却告诉我们，在整个开发过程中三方都是满意的。农民（或其他土地所有权人）满意，因为开发商与其平等协商并支付其土地的市场价格，在我们前述的模型中，是每平方米40欧元，共1200000欧元的价格；开发商是满意的，因为他从农民那里拿到土地，就可以此土地作为“敲门砖”获得土地的建筑权以及与地方政府谈判的砝码，即使损失了部分地价，但最终获得更多的利润；地方政府也是满意的，因为不仅土地开发成本得以弥补，还获得部分利润，地方政府的 “抱负”得到实现。过程中间没有人为的因素推高地价与房价，也没有农民与地方政府的矛盾与对立，反观中国目前诸多与土地有关的矛盾，荷兰的做法对我们不无启发。

一是关于征地问题。我国的土地征收制度存在许多弊病，在各地引发群体事件并造成农民与地方政府的对立。过去很长一段时间以来，由于我国法律的不完善（集体土地不能直接出让、集体土地产权不清、公共利益不明等），地方政府搞城市建设大都有意或无意通过征收手段获取土地，通过“强制购买”将集体土地产权变为国有土地产权，或实质意义上的地方政府土地所有权。许多欧美国家都是慎用征地权的，不仅要符合公共利益目的，在征收程序、征收补偿以及事后司法救济上都有明确的规定。由于对被征收人补偿“到位”，跟征地有关的司法纠纷就少之又少，更遑论群体事件了。荷兰也是如此，虽说荷兰地方政府也想获得土地所有权，以更好地实现土地利用计划以及对土地市场的控制，但大都通过购买的方式获取土地。征收或强制购买土地被其视为激进的或最终的手段，而且荷兰法律规定，如果一个土地所有者愿意且能够按照土地利用计划行事的话，政府就不能动用征地权，即不需要政府代替土地所有者实现土地计划。因此，荷兰政府是很少运用征地手段的，仅有4%的新区开发实际运用了征地权。

二是政府善于运用建筑权实施对土地的控制。拥有土地的所有权虽然更容易实现对土地的控制，但在我国通过强制购买农民的土地是不可持续的。目前我国在城乡一体化改革思维下，农村集体建设用地市场化改革正处于酝酿过程中，农村集体建设用地所有权应与国有土地拥有平等的所有权，集体建设用地可直接在土地市场出售，这是未来改革的趋势，也是符合市场经济发展规律的。因此，在我国农村集体建设用地入市后，以及随着我国征地法律制度的完善，地方政府将会与私人一样主要运用购买手段获得土地所有权，开发商会与之竞争，政府不再拥有买方垄断的地位，当越来越多的开发商在土地一级市场获得了土地的所有权，地方政府该如何实现对土地的控制？从荷兰的土地交换模式可以看出，政府还可运用建筑权手段实现控制。我国也有建筑许可及施工许可制度，但目前地方政府实施对土地市场的控制还主要是依赖土地所有权，未来地方政府可运用这两个工具旨在换取开发商手中的土地（当然，开发商肯将土地卖给政府的前提是未来可以一定价格买回特定位置可建造特定数量房产的“熟地”），正如荷兰的做法，即使地方政府手中无土地也可通过授予开发商建筑权换取土地以实现土地开发计划目标。

三是政府下设土地公司。在荷兰，许多地方政府拥有自己的土地公司，这些土地公司与私人土地公司无异，地方政府可通过土地公司在土地市场上购买土地。这种做法可在一定程度上解决政企不分的问题。我国地方政府目前兼具土地行政管理以及土地所有权人两种角色，往往利用自己手中的行政权力获取更多作为土地产权人的利益。通过设立独立经营、自负盈亏的土地公司，逐步剥离地方政府的土地经营职能，由土地公司代表地方政府经营，这不仅利于土地的公平交易，也有利于地方政府专司于土地管理，更好实现其土地利用目标。

四是保障房市场化运作模式。荷兰地方政府可选择将手中的土地卖给开发商或住房协会，卖给开发商是为了商品房的建设，卖给住房协会则是为了保障房。前述的模型表明，地方政府是以较低的价格将土地卖给住房协会的（每套30000欧元），甚至在地方政府通过与开发商讨价还价可获得更多开发利润时，地方政府有可能不收取住房协会的土地费用，以支持保障房的建设。荷兰住房公平目标的实现体现在供给与需求两个方面，即供给层面的低于市场价值的土地供给价格以及需求层面的低于市场价值的住房租赁价格。与政府直接划拨土地建造大量保障房相比，荷兰的做法不仅保证了政府开发成本的回收，又支持了保障房的发展，同时通过地方政府、土地公司、住房协会明确的专业化分工、市场化方式运作，可提高住房保障的效率。此外，在特定位置将部分土地出售用于保障房建设的做法，与大规模集中建设相比，可避免社会隔离。

五是有利于我国土地二级市场发展。目前我国土地一级市场不断发展完善，但土地二级市场还远远落后于土地一级市场的发展（不排除政府为实现土地供应垄断地位而有意为之）。但如果能像荷兰的做法一样，政府即使不通过拥有土地所有权也可实现对土地的控制，那将大大减少我国政府储备土地、将土地转换为一级土地市场供应的企图，土地二级市场不再受到限制，自然得到发展。

当然，荷兰的这一模式不排除地方政府与开发商的勾结，重要的是政府信息要公开透明，接受公众的监督。此外，每一届政府对所制定的土地政策以及土地利用计划承担相应的责任也是非常重要的一个方面。

参考文献：

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4.曹飞.土地储备制度中买方与卖方垄断的联动市场模型研究——兼对耕地保护和征地补偿问题的思考.中国人口·资源与环境.2013.6

作者简介：

孟星，上海华东师范大学商学院副教授，主要研究方向为房地产制度与政策。

Abstract：Since 1990，The Dutch municipality no longer has a monopoly on land market.The private developers can buy land and compete with the municipalities，which affected governments control on land market.Through the building claim model，the private developers buy land and then re-sale to government，the cooperation can benefit both of them.China can get inspirations in land expropriation，realizing the aim of land use and improve the development of land market from this model.

Keywords：The Netherlands，The Building claim model，Land market

李求军/责任编辑