我国TOD导向土地复合利用存在问题与模式探析

谢晶晶　何芳　李云

摘要：面对城市化进程加快带来的土地资源紧缺和轨道交通建设的迅速增长，加强土地复合利用已成为了城市发展的必然要求。基于我国TOD导向的土地复合利用存在的问题，在国内外理论与经验借鉴的基础上，提出构建我国TOD导向的土地复合利用差别化模式，以及建立轨道交通线路规划与土地开发经营规划协同机制等建议，为我国各城市TOD导向的顶层设计和城市建设实践提供参考。

关键词：TOD导向，土地复合利用模式，土地复合利用协同机制

中图分类号：TU984.113 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2015）08-0036-42 收稿日期：2015-07-06

在全球可持续发展战略下，土地资源的优化配置和集约复合利用成了必然要求。TOD（Transit Oriented Development，公共交通导向发展）作为一种基于主张土地利用与公共交通结合，促进了城市形态从低密度蔓延向更高密度的、功能复合的、人性化的“簇群状”形态演变，为城市提供了一种有别于传统发展模式的、依托公共交通尤其是轨道交通的、新的交通与土地利用集约复合的模式。该模式在新加坡、日本等国家和地区有了广泛的应用，并取得了很大成效。

现阶段，在我国大规模轨道交通建设的形势下，轨道交通几乎覆盖了各大城市重要核心区的绝大部分面积，但在此过程中，轨道交通周边的土地利用并没有按轨道沿线土地价值规律实施用地的储备和开发，还存在诸如缺乏规划导则管控、土地利用强度低、立体复合程度低等问题，直接导致轨道交通利用效率低、土地资源价值没有得到最大化利用，相关方面的研究显得愈来愈迫切。

1 轨道交通对土地利用影响分析

经过Abi、Elsevier、CNKI、万方等数据库的资料检索，国外针对公共交通导向发展（TOD）方面的研究资料有很多，理论研究上已相对比较成熟，研究方向也各有侧重，主要集中在概念解析、模式分类、规划原则、特征特点、适用范围等方面。就轨道交通对城市土地利用的影响方面，国内外学者主要从城市形态、互动机理和影响因素等方面探究了轨道交通和土地利用之间的关系。

国内外学者主要从城市形态模型和演变过程等方面，研究了轨道交通对土地利用的影响。Pushkarev（1977）分别建立了以“轨道交通+步行”交通方式为主、“轨道交通+50%小汽车”和完全由小汽车交通主导的城市形态模型，并对此进行了仿真模拟，总结出公共交通对城市土地利用的影响主要体现在三个方面：可达性、集聚性和整合效应。林逢春等（2007）运用地理信息系统技术解析上海市近15年的城市形态演变遥感图片，结果表明轨道交通改变了沿线的土地利用性质与功能，使居住地疏散出市中心，住宅和商业等设施向轨道交通沿线影响区域范围内高度集聚。

国内外学者利用数学模型、实地调研、GIS等研究方法，从定量和定性角度分析了轨道交通对土地利用的互动机理和影响因素。Hayashi、Miller、Miyanoto和Udomsri等利用数学规划理论、微观经济学理论以及微观模拟的方法，建立了Lowry模型、POLTS模型、MEPLAN模型等描述了出行、居住与就业之间的互动机理。美国交通协会通过对美国各个州的14个城市、66条轨道交通线路调查研究，发现轨道交通对各个城市周边的土地价值、土地开发强度、土地开发进程以及城市空间结构均有影响。Knight研究发现，轨道交通对土地利用的影响因素包括：土地可达性、不同区域土地连通的难易度、经济活动的发展水平、相关的土地利用政策等。闫小培、毛蒋兴利用定量分析和GIS、RS空间分析技术，研究发现交通系统对城市空间形态、土地利用开发、土地利用价格和用地布局特征等有影响。而土地利用特征影响了交通线网格局、交通密度特征及交通模式。

2 TOD导向土地利用存在问题分析

随着国内各个城市轨道交通的快速发展，轨道交通建设布局已经深深影响着城市的用地结构。然而，国较内少有针对轨道交通站点进行TOD导向的土地配置的深入研究，同时也缺乏在此基础上进行相应的顶层设计。城市轨道交通周边土地缺乏立体集约复合利用，通过调研，可以发现存在如下问题。

2.1 轨道站点周边土地利用缺乏规划导则管控

我国城市的轨道交通在发展过程中，缺乏基于不同区位按照不同的土地利用模式进行土地利用总体规划控制导则，造成轨道交通站点周边土地开发利用随意性强，土地利用低效，沿线带状开发不仅没有形成聚集，反而带来的是城市无序蔓延的后果。

以我国香港地区为例，我国香港《建筑物（规划准则）》将轨道站点周边列为一类住宅用地，建议高容积率开发。在都会区，建议商业容积率在10-15，住宅容积率为8-10；新区和综合发展区住宅容积率为6.5；在新市镇商业容积率建议8-10，住宅容积率建议为8。香港TOD土地利用高密度复合利用导向，为站点带来了大量的客流并保证了土地利用价值的最大化，确保了3/4居民住在地铁站点500米以内，55%的商办写字楼集中在站点200米以内，容积率高达6-8。

2.2 轨道交通周边土地利用整体强度低

轨道交通站点周边土地开发整体强度低，物业价值没有得到有效发挥。如类似上海1号线南端等诸多轨道沿线大量开发高端别墅，与轨道交通引导公共出行和人口疏解的初中完全背离。又如，学者高集星在对广州市地铁一号线为例分析后认为，轨道交通沿线用地类型单一，开发强度有限是目前存在的最核心的问题，沿线站区开敞分散的用地布局大大降低轨道交通的可达性，直接影响地铁的使用效率，损害资源效益的最大化。

2.3 轨道站点周边土地立体复合程度低，且缺乏功能配置的总体设计

纵观目前城市实践中，土地复合利用方面通常存在以下四方面问题：

①地铁上盖物业的开发利用潜力尚可挖掘。

②地下站点内部空间没有得到有效利用，仅少量站点有地下商场。

③站点与其他交通设施接驳不好，在市区内缺乏人流疏散场所，新区缺乏停车场，其他换乘设施配套不齐。

④轨道站点周边土地物业配比和功能定位缺乏总体设计。缺乏总体设计会导致多数站点地块规划与地产开发规律不符，用地性质与实际市场功能不对接，中心绿地和交通设施缺乏，站点的居住密度和整体的设计美感有待提高，轨交建设的外部溢出效益有待最大化。

如学者崔昆仑、周岱霖等通过对台州1号线站点周边的开发案例分析，认为站点周边的开发单元分布不平衡，导致居民出行的集中点并未出现在站点核心圈层，紧邻云西站周边的东南、东北、西南三个象限土地功能不合理，土地开发强度低，需进行综合用地功能、布局和交通设施配套调整建设。

2.4 缺乏轨交规划与站点周边土地开发规划的协同机制

轨道交通与周边土地开发往往缺乏协同配合，这表现在：

①轨道建设规划与土地开发规划缺乏协同，沿线地块划分过于零散且规模过小，存量有限，缺乏地块综合开发考虑。规划的前瞻性和统筹性不足，没有按轨道沿线土地价值规律实施用地配置，土地储备的前期介入不够。

②站点周边土地缺乏总体开发规划，缺乏全域站点周边土地控制，以至会出现同一条轨道线路各站点周边土地开发利用都是以综合体形态出现，造成市场同质竞争激烈，物业的市场去化能力差，反而无法很好地实现土地价值。

基于上述问题，本文认为，应该积极推进以下措施。

3 建立TOD导向的土地复合集约利用差别化模式

基于国外TOD理论的一般性设计框架，结合轨道交通途经沿线的不同区位、城市功能定位、周边既有用地格局的影响，我国应该推行差别化的TOD导向利用模式。

3.1 TOD导向的土地利用模式研究借鉴

我国有学者基于轨道交通沿线经过的区位及周边现状土地利用情况的不同，将城市轨道交通分为了节点导向与功能导向两大类。节点导向的分类依据主要是轨道交通车站的交通功能，例如分为大型换乘枢纽站、换乘站、一般车站等。功能导向主要是按照站点周边用地功能及在城市中的作用进行划分。基于功能导向，学者们又依据不同功能、区位，对轨道交通站点进行类型划分和探讨。

北京城市地下交通系统规划研究提出了北京市非枢纽地铁站在商业区、商务区、休闲娱乐区、科技办公区和大型居住区五种典型区的地下空间开发利用模式，如图1所示，对轨道交通车站侧重点、功能布局及空间组织等方面提出了建议。

李勤认为地铁站综合开发类型可分为综合集成、商业集成、商务集成和居住集成等四种主要形式。综合集成型是将办公、商业、酒店式公寓、地铁站、公交和换乘枢纽集成于一体的站点综合开发模式，适合在一些土地稀缺的中心地区。商业集成型是将地铁站点与商业中心和地下商业街综合开发，可充分发挥商业及地下商铺的潜力。商务集成型是将商务办公楼与地铁站点综合开发，优化的土地使用结构，同时也可大量减少了乘客的通勤换乘时间。居住集成型是将地铁站点布置在居住区中心，结合社区配套商业的设置，成为社区商业中心。

吴丹、游岳将轨道交通站点分为城市型、居住区型、交通枢纽型三种，认为站点地区开发强度应遵循整体高密度土地使用开发强度梯度递减的原则，结合不同类型站点地区用地功能，确定适宜的开发总量规模和总体强度，还给出了每种类型的土地用地布局设计要点和500m影响圈内的用地结构。

史懿亭、李珽等将我国香港地区和深圳特区的轨道交通站点开发分为城市级和社区级站点两类，并从区域公交系统、土地利用结构、步行系统、住宅类型及公共设施等方面进行了对比分析和总结香港在轨道交通站点开发中的先进经验。

沈德耀、陆良对上海已建成地铁站域地下空间进行了空间类型分析，分为了交通功能为主的开发（地下过街道、连接通道、换乘通道和地下车库）、商业功能为主的开发（地下商场和商厦地下室）及交通和商业功能并重的开发（地下商业街和地铁车站商场）三类，并提出空间和时间上的整体规划、突出交通功能和空间人性化等开发要点。

3.2 TOD导向的土地复合利用模式分类及配置特点

基于广大学者对轨道交通周边土地利用与价值影响区范围的研究，结合日本东京、中国香港等实践成功经验，TOD导向的土地用地模式可主要分为区域商务区型、高密度居住型、新城型站点（远郊）、交通枢纽型等，站点影响范围和特点不尽相同。

3.2.1 区域商务区型

区域商务区型站点适合于有明显的区位优势，有望成为辐射整个区域的商业中心和就业中心的站点，该类站点的用地应主要配置大型商场和办公用地。

轨道交通对其吸引力依次为商办混合、公共交通、公共开放空间和公共服务；因此，应围绕轨道交通站点中心布置上盖物业，用地应该主要以大型商场和办公为主，辐射整个区域。商场上层布置酒店和服务式公寓；沿商场四周布置写字楼，最外围布置高密度的住宅，同时布置停车场和中心绿地等公建。商务办公用地主要分布在站点200米以内。此区域不建议纯居住用地开发。

3.2.2 高密度居住型

高密度居住型站点指在轨道交通站点主要配置高密度住宅，住宅下配置一定比例的商业和大面积的绿地，可结合绿地和居民广场来疏散人流。

对有发展潜力的站点，附近可以进行中、高密度住宅及配套零售办公；一般来讲，中心为地铁上盖物业，0-200米核心腹地为商业零售叠加高密度住宅，商业零售以社区服务商业为主。中间布置休憩绿化区，200-600米以高密度居住区为主。公共服务用地以教育、体育、医疗卫生用地为主。

3.2.3 新城型（近远郊）

新城型（近远郊）适合于有开发新城价值的站点，应以站点为核心开发为地区经济、行政、公共文化中心或大型社区。

该类站点可以进行中高密度的商业办公和居住开发，站点周边200米以内配置区域零售、行政办公、教育、体育、医疗卫生、文化设施等公共设施用地，公共服务可分布在多个社区中心。周边1000米内可配置大规模中高强度住宅用地和政策性住房用地。

3.2.4 交通枢纽型

交通枢纽型站点主要指多种交通枢纽交汇形成的站点。该类站点在土地利用方面需要特别注意枢纽周边道路网的规划，注重内外交通衔接，应建立快速集散多种接驳方式，实现行人系统立体分流、零距离换乘；还可设置P+R停车换乘等。

交通枢纽型周边用地可配套酒店、百货、购物中心、电影院、博物馆、展览厅、停车场等。可以说在建筑体或者建筑群体的层面上，交通枢纽将若干功能空间有机的整合到了一个或者一组建筑中，将各种功能包括换乘、购物、餐饮、文化娱乐以及它们各自特有的空间形式被有机地整合到了一起。

4 建立TOD导向轨交规划与土地开发规划协调机制

在已有的实践中，TOD导向的土地利用缺乏轨道交通沿线的土地开发规划支持。很多学者研究证实我国香港地区TOD开发最核心的成功经验在于，政府主导的线路规划、城市规划、土地规划同步协同。即在规划轨道交通时，同步进行沿线及新市镇土地利用规划，包括线路方案及沿线土地控制、沿线土地利用的规划调整，以及轨道交通与城市其他大型设施、新市镇的衔接、配合规划。

虽然《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）、《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）》等意见的发布很大程度上促进了轨道交通站点周边土地的综合开发利用，但是这些政策还需要一些配套的政策和实施细则来支撑，才能够有效地实施和落地。为此，建议如下。

4.1 建立轨道交通线路规划与土地开发经营规划协同机制

轨道交通线路规划与土地开发经营规划协同机制是指线路规划或城市控制性规划编制过程中，通过规划师、土地储备机构、市场咨询师、开发商和公众等多方协同与反馈，完成可供落地的规划方案的机制。为促进城市规划符合市场，落地实施，区域土地和房地产可持续发展，需建立轨道交通线路规划编制与土地市场化配置的交互机制。

4.2 编制轨道交通沿线的土地开发经营规划

轨道交通沿线的土地开发经营规划是指以促进站点周边区域规划落地，在充分分析土地区位条件与价值、土地及房地产市场状况的基础上，通过合理确定土地发展战略，合理配置土地供应总量、结构、布局、规模、时序、强度和方式，实现轨交站点周边土地开发的规模效益和聚集效益，达到沿线所有区域土地资产与资本价值最大化，确保沿线土地和房地产可持续利用和开发。即通过土地开发经营规划实现市场化合理配置土地的目标。

参考文献：

1.Pushkarev B.Zupan J.Public Transit and Land-use Policy[M].Bloomington：Indiana University Press.1977

2.林逢春 曾智超.上海轨道交通1号线对城市空间扩散的影响.城市轨道交通研究.2007.6

3.Quade，Brinckerhoff，Parsons.Transit and Urban Form：Transit Cooperative Research Program [R].Washington.D.C.Transportation Research Board.2005

4.闫小培 毛蒋兴.高密度开发城市的交通与土地利用互动关系——以广州为例.地理学报.2004.9

5.李文翎 阎小培.城市轨道交通发展与土地复合利用研究——以广州为例.地理科学.2002.12

6.郑文含.不同类型轨道交通站点地区开发强度探讨.城市发展研究.2008.6

7.吴丹 游岳.调整土地利用模式和开发强度的探讨.铁道运输与经济.2009.9

8.史懿亭 李珽 符文颖.香港与深圳轨道交通站点综合开发典型案例对比分析.城市轨道交通研究.2014.4

9.沈德耀 陆良.上海地铁站域地下空间开发分析.北京规划建设.2004.1

作者简介：

谢晶晶，就职于上海市浦东新区土地储备中心，研究方向为土地前期开发。

何芳，同济大学经济与管理学院教授，博士研究生导师，研究方向为土地管理与房地产。

李云，同济大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为土地管理与房地产。

课题支持：

上海浦东土地储备中心与上海浦东轨交（集团）联合立项课题支持。

Abstract：In the face of the shortage of land resources and the rapid growth of rail transit construction in the urbanization process，its necessary to strengthen the compound utilization of land.Based on the analysis of the problem of TODs compound utilization of land，and the study of theory and experience at home and abroad，this paper builds the mode of TODs compound utilization of land.Furthermore，this paper establishes the coordination mechanism of rail transit lines planning and land development business plan.

Keywords：Modes of TODs，Compound utilization of land，Coordination mechanism of compound utilization of land

李求军/责任编辑