废止食盐专营制度引关注

◆本刊记者 马昊楠

我国2700年食盐专营史回顾

日前，工业和信息化部表示，有关部门正加紧研究制定推动盐业体制改革方案，盐业体制改革总的方向是政企分开，取消食盐专营。这也是政府部门第一次对“取消食盐专营”的传闻加以确认，这一消息一时间引起了人们的广泛关注，究竟为何在寻常百姓眼中看似最简单不过的盐一直实行专营制度？食盐专营制度始于何时，为何沿用至今？记者将为您讲述食盐专营的种种过往。

专营历史从奴隶制社会开始

专营制度，在中国古代往往被称为“禁榷”。禁榷制度是中国古代经济立法最重要的内容之一，是国家控制工商业的最主要的法律工具。利用这一法律制度，国家得以垄断一些日常工商用品的生产、销售，从而获取高额利润。其中盐是中国古代专卖立法的主要对象。

在中国古代，专营是增加国家财政收入的重要手段之一。食盐专卖最先开始于春秋战国时期的齐国。当时，齐桓公任用管仲辅佐朝政，为使朝廷财政充裕，首先实行了“官山海”。管仲提出“海王之国，谨正盐荚”，“通东莱之盐，而官出之”。意思就是食盐收归国家专卖，利润收归国家。当时的做法可以理解为：民制与官制相结合，农闲时由农民制盐，官府包收、储存；农忙时农民转入农业生产，官府将盐运至不产盐的地区和国家销售，获利丰厚。春秋时期的专卖，以齐国管仲施行的最为彻底，最为有效。通过食盐的专卖制度，国家可以掌握并控制百姓的日常所需，同时还使朝廷的财政收入有可靠稳定的来源，也打击了一些不法商人投机倒把的活动，齐国也因此有了称霸天下的财力资本。

在之后的一段时间里，食盐的专营制度逐渐开始转变为各诸侯国的一项重要国策。在秦朝统一六国前，当时地处西方的秦国就已经对食盐实行了国营专卖。在秦国盐业发达的地区，已设有专门机构和官员，负责管理盐的生产和销售。后世西汉桓宽编著的《盐铁论》中记载：“外设百倍之利，收山泽之税。国富民强，器械完饰，蓄积有余，是以征敌伐国，攘地斥境，不赋百姓而师以赡，故用不竭而民不知，地尽西河而民不苦。”食盐的专卖税收，成为秦国经济收入的重要来源之一。正是由于秦国在商鞅变法后就把食盐经营掌握在君王手中，所以才逐步繁荣强大，最终消灭了六国而统一天下。

西汉时期，由于多次大规模地征讨匈奴，军费开支浩繁，加上天灾接连不断，致使百姓四处流亡，国库空虚，财政入不敷出，朝廷不得已向豪富借贷。《汉书》中记载：“富商大贾，冶铸鬻盐，财或累万金，而不左公家之急，黎民重困。”在这种情形下，元狩三年，御史大夫张汤“承上旨”，请求“笼天下盐铁”。汉武帝于是起用盐铁大商出身的孔仅等人，于元狩四年对盐实行专卖。汉代盐专卖是不完全的专卖形式，采用民制、官收、官运、官销的办法，即由官府招募劳动力，发给煮盐工具，劳动者自费制盐，产出之盐由官府定价收购、运输、组织销售，国家获取盐利收入。为利用原有制盐者所长，汉代在主要产盐区多任用盐专卖者为盐官，掌握盐的生产运销等。

时至唐玄宗开元元年，国家开始设立官吏对食盐实行私营官课，征税较轻。天宝至德年间，每斗盐征税10 钱。唐肃宗时期，对盐实行专卖制度。乾元元年，当时的盐铁铸钱使第五琦作榷盐法，其中规定，所有食盐产地，都设置专门机构，产地生产的食盐，都统一由官府收购，禁止私自贩卖。唐肃宗宝应元年，刘晏在榷盐法的基础上，创立就场征税的专卖制度。刘晏认为，榷盐法实行的官收、官运、官销的做法，会导致官员过多，容易产生一些隐患，而就场征税，是在产盐地区设置专管盐政的官员，负责收购盐户生产的食盐，之后将收购的食盐分卖给盐商，由盐商贩卖到各地。此外，除产盐地区外，朝廷机构内不再设立相关官员，他认为这种专卖制度，可以鼓励食盐自由运销，减轻费用。

宋代的食盐专卖制度有两种形式，一是禁榷法，二是通商法。禁榷法是国家控制盐的产供销，实行全部专卖，主要有官卖、计口授盐、计税敷盐、计产敷盐、常平盐等类型。其中，官卖是宋初实行的由官府设立机构，组织盐的流通。其方法是民制或官制、官收、官运和官卖，就是国家对盐实行垄断经营，以获取购销差价。这种方法流弊很大，一是对民制盐的收购过程中，压质压价，导致盐户苦不堪言。二是在运输过程中，役使衙前及民户主运，因此而役死者，每年不在少数。三是销售过程中，盐吏从中作弊，常在盐中杂以硝碱而中饱私囊。四是质次价高，从中渔利。因为此种方法常常造成盐利不足以供国家急需，故时行时止。通商法是国家将盐售与商人，寓税于价，然后由商人在指定地区运销，实行局部专卖，主要有入中折中法、钱盐法、钞盐法、引法等类型。

明朝初年，为了解决军费急需，对盐采取课税政策，设置盐税机构和官员，进行征税，税率取二十分之一。明太祖统一全国后，改由国家专卖。国家对食盐征税，采用多种制度。例如，计口配盐法，始于洪武三年，令民在河南开封等处输米，以供军食，官府经盐以偿其价。每户大口给盐一斤，小口给大口的一半，输米的多少，按地理位置远近定等差。此外，还有开中法、引岸法等。

清代的食盐专营制度主要是沿袭明代制度，其盐法有官督商办、官督商销、官运商销、商运商销、商运民销、民运民销、官督民销七种形式。其主要形式是官督商销，系由经官府特许的盐商向官府领取引票，按引购盐，在指定地区贩卖，即引岸制。其做法是，许民制盐，制成后卖给场商，场商将收买的盐存到盐垣或盐坨以备卖给运商，运商取得盐引后，到指定区域贩买，并在盐政管理机构的纲册上登记在案，实质上取得了永久的贩卖权，可以继承。

清代后期，清政府通过扩大盐的专卖及加重盐税税赋，使得盐税税额猛增，以挽救日益危机的国家财政。其具体做法是，改引行票，即清政府于引商之外，又准许票商存在。引商票商均为特许的盐业专卖商，他们都要经政府批准，定期纳税，按划分范围销盐。引商户数基本固定，世代为业，票商则无论何人，经批准交纳盐课即可领票运盐贩卖，引商必须照额运销，应纳盐课必须按年交足，否则官府即将该引商革退，另募接任，因而引商都是一些富商巨贾。引商必须严格在规定的区域内运销，而票商则是凡行盐引地界内均可贩运，经营地界较广，引商只纳盐课，不抽厘金，票商则两者都需缴纳。

北洋政府的盐税基本沿袭清制，继续实行“引岸制”。盐务管理极不统一，盐税征收各省为政，税额相差悬殊，税额税率全国多达700 多个，且管理不严多有漏欠，提用盐税税款听任各省随意挪用。为改变这种局面，北洋政府于1913 年整顿盐务，公布盐税条例，废除“引岸制”，改为自由贸易，实行就场征收，先征税后放盐，并实行全国统一税率，规定每百斤课税2.5 元,同时取消各种盐税附加。但各省并未遵行，仍照行“引岸制”,以致盐务管理和盐税制度更为混乱。盐税正税与附加税的苛重导致官盐价格猛涨，国人被迫改用私盐，其结果导致官盐销售下降，影响政府盐税收入，于是北洋政府设置警察缉查私盐，但仍未能根本消除私盐。国民政府统治时期的盐税包括盐税正税收入、食盐专卖收入和食盐附加税收入。盐税是国民政府的重要财源，在税收收入中占相当大的比重，国民政府多次整理盐务，改革税制，以确保盐税收入。

因为食盐是百姓日常生活中的必需品，而在中国古代，食盐又被历朝历代的统治阶层所把持，导致食盐的利润极大，因此，在历史上便出现了这样一个群体——私盐贩子，这一群体覆盖了社会的各个阶层，上至朝廷官员，下至商人百姓。其中以官员贵族阶层涉足私盐危害最大，这些人家境殷实，又与朝廷官员往来密切，利用这些关系，私盐的利润可谓唾手可得。盐政官员的腐败和古时繁重的苛捐杂税，也逼得部分处于社会底层的穷苦百姓加入到了贩卖私盐的队伍之中。由于在我国古代，贩卖私盐属于重罪，因此，一些有实力的私盐贩子也会形成武装组织，以武力对抗朝廷。在这些私盐贩子中，以唐朝末年的黄巢“事业”做得最大，从最初只是贩卖私盐的小首领，逐步成为农民起义军领袖，而后率众攻陷洛阳、长安，自立为帝，并留有诗文“待到秋来九月八，我花开后百花杀。冲天香阵透长安，满城尽带黄金甲”。

新中国的食盐专营制度

新中国成立后，继续实行食盐专营制度。分为盐务、盐业两个系统，盐务指地方各级盐务管理局，盐业指从中国盐业总公司到地方各级盐业公司。中国盐业总公司为盐业系统中最高机构，中央未设独立的盐务机构。地方有各省（直辖市、自治区）级、市级、县级盐务、盐业系统。地方各级盐务管理局和盐业公司，掌握计划调拨、市场监管权、食盐经营权，形成了食盐的封闭流通体系。食盐生产企业必须经省盐务局分配生产计划，产品不得自主进入市场。

在改革开放前，食盐的经营管理总体是在社会主义计划经济体制下，由各级政府统一管理，国营企业批发销售，个体商业与集体商业零售经营。

为实现“2000 年消除碘缺乏病”的目标，尽快普及碘盐，国务院于1994 年发文再次强调对食盐实行专营，同年，出台《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》。1996 年5 月，国务院颁布《食盐专营办法》，对食盐产销采取国家指令性计划管理，对食盐价格采取政府定价，此后中国食盐专营的法律依据均源于此。随后，各地方根据实际情况纷纷出台盐业管理条例，盐务、盐业系统由此继续维持食盐专营制度。依据《食盐专营办法》，2006 年4 月28 日国家发布并实施《食盐专营许可证管理办法》，此办法的核心内容是对食盐专营许可证进行管理，并且明确国家发改委作为国务院盐业主管机构，负责食盐专营许可证的审批、发放、监督管理工作。

2014 年4 月21 日， 国 家 发 改 委2014 年第10 号令公布，决定废止《食盐专营许可证管理办法》，自公布之日起执行。但《食盐专营许可证管理办法》废止不等于废止食盐专营制度。2014 年10月29 日，中国盐业协会第七届会员代表大会上披露，盐业体制改革方案已经在国家发改委主任办公会议上通过，并且已经完成各部委意见征求，预计2016 年将废止食盐专营制度，2017 年起全面按新方案实行，中国延续2700 多年的食盐专营制度将成为历史。

常见盐的种类

矿盐：盐矿开采来的盐，如沙漠里的岩盐，四川的川盐。矿盐含有丰富的矿物质，井矿盐的制作过程就是溶解、再结晶的过程，整个过程比较简单，人为干涉环节很少，因此生产出来的盐环保、健康。

海盐：海盐是由海水蒸发结晶产的盐,海盐当中也含有钾、铁和铜等物质，矿物质可以帮助身体更好调节水分，同时让身体内的酸碱度达到平衡，也可以减少身体内的各种不良反应。

湖盐：从盐湖中直接采出的盐和以盐湖卤水为原料在盐田中晒制而成的盐。生产历史悠久，凡已形成石盐矿床并赋存丰富晶间卤水的盐湖，可直接开采石盐。未形成石盐矿床或石盐沉积很少的盐湖，需在湖边修筑盐田，引入湖中卤水，日晒成盐。