盐务稽核所人事俸给与任免制度初探

王放兰

摘要：民国初期，北洋政府以中国盐税为担保，与英、法、德、俄、日五国银行团签订了《善后大借款合同》，并由此成立盐务稽核所，令英国人丁恩为洋会办。清末民初，中国盐务处于混沌状态，为加强对中国盐税的搜刮，丁恩决心对中国盐务实行改革。丁恩以西方文官制度为蓝本，建立了盐务稽核所人事俸给与任免制度，该制度在盐务稽核所存续期间为其高效运营提供了制度保障。作为我国近代文官制度的重要组成部分，这套人事管理制度为盐务稽核所招纳和培养了诸多专业的盐务人才，这些专业人员最终成为中国早期盐务现代化发展的内在动力。

关键词：盐务稽核所;人事俸给与任免制度;文官制度;盐务人才中图分类号：K261.5

文献标识码：A           文章编号：1003-9864（2021）02-0053-10

一、引言

盐务稽核所于1913年成立，1942年停止工作，是善后大借款的产物。《善后大借款合同》第5条规定，在财政部下面设置中央盐务署，盐务署下设盐务稽核总所，由一个中国总办和一个洋会办共同负责。盐务稽核总所在产盐区设立盐务稽核分所，由一个中国经理和一个外籍协理共同负责盐务管理工作①，经理与协理的等级职权平等。后于1914年颁布的《盐务署稽核总所章程》规定，盐务稽核总所不再隶属于盐务署，而是隶属于财政部的独立机构，不仅有自己独立的经费，而且有独立的人事任免权。至此，盐务稽核所与盐务署成为财政部下属的两个平行机构，成为全国最高盐务机关。而盐务稽核所与中国传统盐务管理机构不同，形成了“稽核总所-稽核分所-稽核支所”的独立直属管理体系②。

盐务稽核所成立之前，不管是晚清政府，或是民国政府，都没有成功改革盐务。正如景学钤概括：“盐糊涂三字为自来之代名词，可见千百年隐于秘密中，无人能窥见其内容。”③ 清道光以来，地方督抚兼管盐政，一手掌管盐政机构的设置及人员任免等权利。其弊端之一是地方盐务管理人员数目冗多，机构重叠，权责不清晰，以致办事效率低下。宣统元年（1909），清政府整顿盐务，设立督办盐政处，但改革只是将盐务管理的基本权利集中于盐政处，而对于盐务机关中的机构重叠、贪污腐败等问题并未触及。民国初年，在财政部内另设专门管理盐务的机关，归财政总长直接管辖④。1911年辛亥革命爆发后，独立各省几乎将盐税全部截留，不再汇到北京。民国前期，军阀当政，政权更迭频繁，政治局势和政治制度极不稳定，也不统一。在这种政治背景下，盐务稽核所建立之初的管理依然非常混乱，为了能尽快地让中国盐务走上正常轨道，进而为五国银行团搜刮中国盐税，盐务稽核所会办丁恩意识到必须立刻整顿盐务。为此，丁恩利用其在印度整顿盐务的丰富经验，从西方文官制度的管理思想中汲取精华和合理成分，结合当时的政治背景及盐务稽核所的实际需要，对盐务稽核所的人事管理进行了大胆的探索和改革，建立了一套高效、严谨、制度化的人事管理制度。

盐务稽核所是英国、法国、德国、俄罗斯、日本五个帝国主义国家勒索中国盐税的重要工具，但从其运营结果看，其实施的盐务体制改革客观上推动了中国盐务管理的近代化。其中根据西方文官制度制定的人事管理制度，有效解决了旧时盐务系统机构重叠，人员冗杂的混乱局面，解决了传统任人唯亲带来的多种弊端。这套中西结合的人事管理制度，为盐务稽核所培养了一批精通盐务、忠于职守的职业化员工队伍，为盐务稽核所的高效运营提供了前提条件。就这一问题展开的探讨，对考察中国近代文官制度及演进趋势具有进步意义。

二、盐务稽核所人事俸给及任免制度的内容

民初，中国旧有的行政体制尚未被改革，“吏治废弛，品流庞杂，已属无可讳言。中央鉴于地方之趋势，思有以振起而刷新之，于是特颁条例，分期试验，凡所以慎选贤良、澄清吏治，法至良，意至善也”①。在时代大背景下，盐务稽核所依据西方文官制度中的功绩制原则建立了人事俸给和任免制度。功绩制的内涵是通过考试和考核的方法实现量才任职、优胜劣汰。其主要内容包括：公开考试;，择优录用;，机会均等;，按工作能力和成绩升迁;，同工同酬;，非因过失不得辞退等。通过对馆藏盐务稽核所英文档案的梳理，我们可以清楚的地看到盐务稽核所人事俸给和任免制度的核心原则就是功绩制，其主要内容如下：。

（一） （一）人事俸給薪资制度

盐务稽核所对文官的权利职员的薪资有详细规定，目的是让文官职员在享有权益的同时，尽全力为稽核所效劳。从《财政部盐务稽核所规则汇编》（1935年重印）来看，盐务稽核所文官的权利职员的薪资及福利主要有额定薪金、津贴、养老金及恤金等。

1.额定薪金

盐务稽核所根据职员岗位划分工资等级，形成等级薪资制，用等级差薪制度刺激职员的工作积极性。稽核所人员的俸给参照行政院核准的薪率表发放。从下表（表1）中可看出，经总所批准的职员薪金分为六等二十四级，由40～800元不等。稽核所人员凡等级相同者领取相同薪资。

盐务稽核所的薪俸制度在一定程度上考虑到了文官职员职务繁简和责任大小，职掌同一职务的职员文官由于级别不同，其薪俸也是不同的，这使得职员文官的薪酬与其工作质量和贡献大小联系起来，使其文官工作效率得到大幅提升。盐务稽核所的薪资水平与同时期民国公务员的薪资水平相比要优厚得多，盐务稽核所甲等第一级经协理月薪为800元，而国民政府简任的省政府主席月薪才680元。盐务稽核所职员的薪资不但比同期公务员的薪酬优厚，比教师等行业更是优渥很多①。

（二）2. 津贴及奖恤金

稽核所人员不仅有丰厚的薪资，还有多项津贴。因各地区生活状况不同，工作任务简繁难易不一，由总会办根据具体情形发放津贴。其包括：

（1）公费

经协理每月享有公费补助，但数额不得超过其月俸之半。

（2）聘员津贴

洋员每月享有聘员津贴，其中稽核分所协理每月不得超过三百300元，而稽核支所副助理员不得超过一百100元。

（3）代理津贴

盐务稽核所人员经总会办核准代理高于本职的职缺，其代理期超过30天者可领取代理津贴。所代职务为第一级（甲等甲级）至第九级（乙等丁级）员缺者，虽代理期间不满30天亦可按日在其分所稽核处领取津贴。而总局当地委派暂代没有超过30天者不得支领，同时超过30天却事先未经呈奉总所核准者仍不得领取代理津贴。

[1] （4）边省津贴

盐务稽核所人员凡派往川南、川北、云南、吉黑、暨晋北、陕北磴口及绥远距张家口三十30英里以外各地等区，可领取边省津贴。除此之外，盐务稽核所还向职工提供聘员津贴、超额俸给、职位津贴、房租津贴、车资马乾等多项补贴。通过下表《川南盐务稽核分所民国22年9月分薪资单》（表3）可更为直观的地了解盐务稽核所职员薪资的构成。

该工资表的收入主要由俸薪、工饷和津贴构成，其中俸薪包括：额定薪金、补助薪金、额外劳绩金、临时加薪;工饷包括：额定工饷、临时工饷;津贴包括：公费、聘员津贴、职位津贴、边省津贴、房租津贴、代理津贴。因上表中的人员未涉及补助薪金、额外劳绩金、临时加薪、额定工饷、临时工饷、职位津贴、房租津贴、代理津贴，所以故以上项目未在表中在表中体现。这也表明虽然盐务稽核所人员工资构成虽名目繁多，但绝大部分职工的薪资构成依然仅有额定薪金。下表（表4）《民国28年5月分所工作人员薪金、津贴和工资清单》呈现的是1939年5月四川盐务稽核分所各部门的薪资总数，其中占比最高的是经理、协理，两个人的薪资占了分所全员工资总额的百分之三十30%。

[2] 3. 养老金

盐务稽核所职员凡办事得力且服务满四4年的，在服务期满后可按其俸额领取每年俸给的15%作为养老金。以后每四4年发给一次，惟服务不及一年而辞职者不得领取养老金。养老金是服务年限越久越多，比如1922年，盐务稽核分所经协理薪资为800元，在工作满10年后，可领取18个月的薪金，共14400元作为养老金。在工作满25年后，经协理可领取45个月的薪金，共36000元作为养老金②。

4. （4）恤金

盐务稽核所凡在职身故人员月俸在100元或100元以上者，其家属可以按其身故时的实际俸给领取其3个月薪资作为恤金;月俸在100元以下者，按身故时4个月薪资发放。此外，凡在职人员因公殒命时，作特案呈请颁发额外恤金③。

盐务稽核所为员工建立了良好的薪酬保障制度，通过各种福利来增加员工的稳定性，增强员工的向心力，比起其他的政府机构，稽核所人员显得精诚团结，士气高涨。尽管民国初期政局混乱，盐务稽核所仍然继续正常运作，比如1918年四川北部地区经历长达一年的战乱局面，但盐务稽核所报告说：“川北及广元地区的稽核员们都显示了对政府的忠诚、勇气和牺牲精神，稽核分所的下属员工大多数也常常冒着生命危险坚守岗位，而其他政府部门如地方政府、土地税务局、银行等十分消极。”④。

（二）人事任免制度

1. 任用制度

文官任用是文官制度体系中的一项重要制度内容。广义的文官任用包括文官的选拔和任用两个环节，通常称之为“选任”;狭义的文官任用主要包括对具有任官资格的人员初次授职行为以及对现任文官的补、转、改、升、调等任用行为。本文所言之文官任用，着重在狭义的文官任用上。文官任用制度的根本任务核心是为了解决“员”与“缺”之间的矛盾。盐务稽核所在继承和借鉴西方文官任用经验的基础上，根据实际情况，建立了严密的职员任用制度。

《财政部盐务稽核所考试任用服务规则》明确规定了盐务人员的任用条件：（1）必须经盐务稽核所考试合格;（2）不得有褫夺公权、亏欠公款、曾因赃私处罚有案、吸用鴉片或代用品等行为。对于直管收税及经管公款人员的任用要求更严格：（1）工作必须满五5年;（2）缴纳任职初级薪额十10倍的保证金。此外，稽核所对职员任用程序也作了严格规定：“凡向稽核所求职人员，应于求职书内切实声明与以前任事机关或雇佣处脱离关系，并将学校毕业文凭、任事经验、证书呈候审定。”① 盐务稽核所中的洋员由银行团或有关国家的政府保荐来的，华总办、洋会办由财政总长任命，并不经过考试。稽核所中的其他职员，则需经过考试。此外，不管是总所还是分所，不得录用各区主管人员的近亲。

至于盐务稽核所的人事任免权，《盐务稽核总所办事暂行章程》第4条明确规定：“除总会办由财政部长委派或聘用外，其余总分所人员之任免，应由总会办会同拟定，呈由财政部长核准。”《盐务稽核分所章程》第8条也规定：“各分所经协理及其所属人员之任免，应由总所总会办会同呈请部长核定施行。”据此，盐务稽核机关采用集权制，所有己等丙级起以上各级职员，均由总所委派，各分机关主管人员的任用权力，仅及于己等丁级以下人员②。通过对人员的合理任用，盐务稽核所对员司群体知识构成、工作能力实现了结构性改造。这是对旧时盐务官僚群体的巨大冲击，是盐务稽核所追求人事管理现代化的必要途径。

2. 升职制度

盐务稽核所在职人员都有晋升的希望，如办事得力、品行端正者可进级及升等。第二级（甲等乙级）至第四级（甲等丁级）人员，如办事得力、成绩卓著者可每三年进一级;第五级（甲等戊级）至第十八级（戊等丙级）人员，可于本等内每两年进一级;第二十级（己等乙级）至第二十四级（己等己级）可于本等内每一年进一级。

盐务稽核所并不是总有职位空缺，为了解决因不能晋升等级而工资无法晋升的问题，盐务稽核所规定：“凡第六、十、十三、十六、十九级人员，在支领本等最高级俸已满四年，尚无缺可升，而办事得力，品行端正者，得由该管长官呈请总会办特别核准，支领等于应开之等最低俸额之加俸，即额外劳绩金。”③

3. 调职制度

盐务稽核所规定：“凡月俸在一百元以上的人员，如果需要在本区内更调者，应先由主管人员呈候总会办核准，如有特别情形须立即更调来不及呈候核准者亦得准予暂调，但须专案呈报候核。月俸不逾一百元者由各该区主管人员在本属同等职缺内随时更调，但调动人员应以有必需情形为准，并应将调动理由于更调人员月报表内简明声叙。”稽核所人员奉令调差时应在接到调动函件十10日内赴调，不能有延迟。如果调差人员在接到调令后不在规定时间内交接工作，其辖区将严格查处其企图。若分管长官开说，试图免于调动，将被从严惩办。“稽核所人员由总所调往外属或由外属调至总所暨由甲属调至乙属者，应由原供职处所主管人员将其履历、相片备文寄递该员现调所属主管机关，并另备公函副本交由该员以资证明。实缺人员调任他职为期不逾九十日者为暂调，此项暂调人员之履历、资格、报告等项均毋庸寄递该员现调所属主管机关。”④从这点可看出盐务稽核所人事制度是严谨、严苛的，在一定程度上避免了裙带关系的产生。

64.免职制度

稽核所人员经过试用期间补实后不会无故免职，但如果“违反章程命令情节较重者”“营私舞弊或品行不端者”及“溺职或办事不力者”①将予以免职，而财务人员有亏损公款的情况则将没收其入职时缴纳的保证金。

稽核所人员职级在第二十一级及以上者，其免职应呈由总会办核定，第二十二级及以下各级人员得由各分支机构长官自行核办，被免职理由须在调动人员月报表中做简要说明，其免职理由应当清晰表述，不得以才不称职等空泛字样以为判语。

对于各级官职员的任用，盐务稽核所都有具体的资格、学历及年限规定。通过盐务稽核所人事任用及升调制度可看出，盐务稽核所既重视对现任满一定年限官职员的任用，也强调入职考试及升职考试的资历，显示出盐务稽核所既强调中高等官职员的实践经验，注意现有官职员资源的利用，也有追求官职员队伍的知识化、现代化的明确意识。

三、盐务稽核所人事俸给及任免制度的特点

盐务稽核所人事俸给及任免制度是在模仿借鉴西方文官制度的基础上，形成的具有自身特色的制度规范体系和内容。纵观盐务稽核所文官人事俸给及任免制度的制度规范体系和内容，有些特点值得我们重视和总结。

[1] （一）移植近代西方文官制度的基本内核以形成新式制度规范

如何选拔、管理、激励文官忠实地执行国家政务，是文官制度的核心问题落脚点。为选拔出符合国家需要的管理人才，近代西方文官制度确立了文官选拔须公开考试、平等竞争的原则;为了对文官进行管理，确立了分类管理原则;为克服政党因素形成的周期性政治动荡，保障政务管理的连续性和稳定性，确立了两官分途原则;为克服“循资”晋升带来的弊端，确立了功绩晋升原则;为保障文官自身权益，确立了法律保障原则。这些原则的确立，毫无疑问，使近代文官制度得以形成了体现西式民主观念和使人事管理趋向科学化和法制化的具体制度规范。客观上讲，这些原则、规范也就构成了近代西方文官制度的基本内核。

反观盐务稽核所人事制度，近代西方文官制度的某些原则，比如公开考试、平等竞争、分类管理、功绩晋升、权益保障等都能在盐务稽核所人事制度内找到影子。近代西方文官制度的理念、原则和具体制度规范在盐务稽核所人事制度中得到内化和运用，进而使之成为中国近代文官制度的重要组成部分，推动了我国近代文官制度的发展。

[1]1. 公开考试，择优录取

盐务稽核所规定参加考试的人员应该是中国合法公民，年龄在20岁以上，中等以上学校毕业或具有同等学历者②。人员经考试和体检合格后，经过3个月试用，在主管考核其成绩品行满意后予以补实，凡稽核所人员经过试用期间补实后就有了职位保障。公开竞争考试的优势在于通过公开考试，择优录取，保证了机会均等。它革新了传统的个人任命的任用制度，在一定程度上避免了官场上任人唯亲带来的诸多弊端。经过严格的考试，优胜劣汰，保证了最后录用的文官职员具有一定的文化水平和道德素质，有较高的业务能力。

[2]2. 两官分途

近代西方文官制度中“两官分途”原则的精神实质，为政务官和事务官的分野，其主要目的在于使得事务官常任。“两官分途”原则下，专业化和技能化的人员成为一个独立的群体。政务官和事务官在选拔、任用等環节所适用的方式不同。政务官多由选举或政治任命而产生，但事务官则须经考试产生。

盐务稽核所中的会办、协理等洋员均由相关利益国家的政府推荐任用，华总办由财政总长任命，其他职员则需经过考试才能得以任用。这些经过考试录用的职员不随长官的去留而调动，保证了工作队伍的稳定性。盐务稽核所在1942年停止工作后，其工作人员因专业化素养高并未被遣散，继续从事盐务管理工作。

[3]3. 职位分类原则

盐务稽核所根据文官职员从事事务的繁简、轻重、难易程度来确定相应的任用、职级、薪俸等，具体的职级分为六等二十四级，凡工作能力突出者按规定年限（每1年，2年，至3年不等）升等级。这种职位的分等针对岗位的权责确定报酬、划分等级，不同级别的文官职员，其待遇、地位、教育程度与级别联系在一起。这一分类方法也初步具备了文官职位分类法中以事分类的特点。中国早期文官制一般都呈品位分等，到明清时向职位分等转变。品位的分等是“以人为中心”的，它有助于保障官僚的稳定感，使其不会因职位变动而丧失“级别”;职位的分等则是“以事为中心”的，体现了相对的科学性、民主性，保证了效率和同工同酬①。盐务稽核所的文官的职位分类法是对中国传统官吏制度的改革和创新。

[4]4. 职员权益保障原则

毋庸置疑，盐务稽核所职工在任时享有诸多的权利，不仅有高额的薪俸，丰厚的津贴，同时还有退休后的养老金保障方面。盐务稽核所规定：“凡办事得力、服务满足四年之实缺人员，在期满之次季可按照所支俸额核给每年俸给的15%作为养老金。以后每四年发给一次，惟服务不及一年而退职者不得领取养老金。”养老金是服务年限越久越多。除了丰厚的薪资保障，盐务稽核所还给职工提供了职位保证和定期晋升的发展空间。另外，盐务稽核人员每年还有30天的优待假，工作满3年后又可请3个月的长假，工资照发，如服务满8年后，从未请假，可享受一年的长假②。

[5]5. 以才能为主要依据的任用规范

在任官制度上，盐务稽核所人事制度引用西方文官制度中的功绩晋升原则，并确立了以才能为依据的具体任用规范。盐务稽核所实行年资晋升和功绩晋升相结合，其人员在到达规定服务年限，工作能力突出者可晋升一级，晋升时并不仅仅考察资历，而主要以才能和工作业绩为主要依据。盐务稽核所每年由分所或稽核处主管领导对该属供职三3个月以上叙列第二十一级（己等丙级）以上各级人员进行考核，将其品行成绩密报总会办。凡人员前后经三3次被核成绩不佳者，如尚无重大过失者得酌予降调。同时，盐务稽核所还吸纳了西方文官制度中的奖励和惩戒制度的相关内容，创设了行政、司法、纠弹等惩戒制度。

[2] （二）保留传统文官制度的部分旧式因子

为求贤才集于朝中，中国历朝历代的统治者都极其重视文官制度。清末以前，传统文官选拔制度的核心就是科举制度，该制度对世界产生了十分巨大的影响，其积极的意义在于实行了相对公平的竞争原则和择优录取原则。西方国家的文官考试制度也多有借鉴科举制度，到了清朝末年，科举被逐渐废止，逐步实行学堂教育选才制。科举制度在中国以及亚洲国家并没有直接转化为近现代文官制度。

盐务稽核所通过考试选拔任用人才的模式继承了科举考试中公平竞争、择优录取的原则，而其考试科目中的中文考试仍以经义为主，且不得以白话作答，又沿袭了科举的弊病。盐务稽核所人事制度作为中国近现代文官制度的一个重要组成部分，其主要是以西方近现代文官制度为蓝本建立起来的，它固然继承了中国传统科举制的某些因子，但在科举制已因各种弊病而被废止后，这种继承是有限的。盐务稽核所人事制度根植于半殖民地半封建社会的土壤中，不管是学习西方，还是继承传统，该制度都是以服务于资产阶级为目的的。

纵观盐务稽核所的人事制度，其在规则框架上大致与西方文官制度保持了一致。盐务稽核所在职工的任用方面，讲究法治化、知识化、专业化，讲求职业道德;在薪资酬劳方面讲究同工同酬、奖罚分明。完善的任用和薪酬制度，使作为盐务稽核所的后勤保障，不仅能吸引优秀的人才，更能留得住人才，为盐务稽核所的发展乃至中国早期盐务现代化起到了不可估量的作用。

四、简要评价

（一）人事俸给及任免的制度化和体系化

盐务稽核所在人员任用方面实行职位等级制，不同级别的文官，其待遇、地位、教育程度与级别联系在一起。高级文官从事智力工作，低级文官主要处理日常事务性工作①。雇员的晋升控制严格，由总所宏观把控，分所具体实施，不得任人唯亲。盐务稽核所的薪资与职级挂钩，养老金与服务年限相关。除此之外，盐务稽核所还有津贴及带薪休假等保障制度。与中国古代的人事制度相比，盐务稽核所俸给及任免的制度化、体系化程度有明显的提升，同时，与西方文官人事制度相比又结合了民国时期中国的具体情况，在保障盐务稽核所人才福利方面做到了有章可依。

（二）人才任免、晋升更加公开、公正

盐务稽核所服务规则规定，人员从第一级至第二十四级需由总所或分所照章考试任用。人员的委任状从第一级至第九级由总所呈请财政部颁发，从第十级至第二十一级由总所颁发，从二十二级至二十四级由总所或分所颁发。同时，盐务稽核所明确规定，分所、稽核处、收税总局录用人员时不得录用长官近亲。盐务稽核所每年都会对职级在二十一级以上的人员从品行及工作能力方面进行考核，凡三3次考核成绩不佳的人员予以降职，有重大过失者予以免职。这些规章制度使得职员的任免及晋升的条件更加公平透明，从而消除了任人唯亲，、买官和卖官等不平等行为。

（三）为中国盐务培养了一批专业素养高的人才

盐务稽核所行之有效的人事俸给及任免制度为其高效运营提供了后勤重要保障，因而被重视和大力支持。在盐务稽核所存续期间，人事俸给及任免制度在实践过程中不断完善，制度不断合理化，培养了一支专业素质过硬的盐务队伍。这些专业素养高的职员保障了盐务稽核所的运营作。在盐务稽核所停止工作后，其培养的盐务人员大多继续参与盐务工作，推动了全国盐务的改革及现代化进程。

结  语

盐务稽核所成立之初，会办丁恩便敏锐地意识到一套完整高效的人事制度直接影响盐务稽核所的其行政效率，影响五国银行团的切身利益。因此，盐务稽核所会办丁恩结合西方文官制度和民国的盐务人事管理现状，制定了中西结合式的人事俸给及任免制度，并在执行的过程中不断完善。在盐务稽核所存续期间，其贯穿执行的人事俸给和任免制度作为有效的人才选拔和保障手段，为盐务稽核所选拔和保留了许多优秀的人才。

盐务稽核所人事制度否定了傳统皇权下任人唯亲为特征的文官制度，使中国盐务人才的选拔走向公开、公平、公正。盐务稽核所人事俸给及任免制度虽然仍有一些的缺点和不足，但在客观上它代表了我国近代人事制度的趋势和发展方向，并对现代中国的人事制度产生了一定的影响。这一点，还尤其值得深入挖掘和研究。

（责任编辑：邓  军）