美国联邦土地银行的演变及启示

邵 挺

美国联邦土地银行的演变及启示

邵 挺

农业发展缺乏中长期信贷支持，是各经济体推进农业现代化进程中面临的一个普遍问题，各经济体在各自发展阶段都构建了一套主要用于服务农业的金融体系，其中“土地银行”是最主要的政策性金融体系组成部分。当然，各经济体的具体称呼不同，如美国的“联邦土地银行”、法国的“土地信贷银行”、德国的“土地抵押信用合作社”、南非的“南非土地银行”、日本的“农林金融公库”、韩国的“土地开发社”以及我国台湾地区的“土地银行”等。称呼不一，但都有一个共同特征，其建立之初衷，都是为解决农业发展过程中，农业企业尤其是小型农场的“融资难”、“融资贵”问题。但是，在各自的发展过程中，“土地银行”的作用开始分化，有些变成了商业银行，如我国台湾地区等。有些仍然坚持服务农业的宗旨，如德国、南非等。

我国的土地所有制和管理体系跟其它经济体相比，差异很大，采取的是“所有权与使用权、处置权等相分离”的两元权利体系。长期以来，土地的金融属性只体现在城市国有土地上，抵押融资功能只局限在政府身上。尽管土地承包经营体制改革以来，“弱化所有权、强化使用权”一直是改革的方向，农户土地承包期限从“十五年”、“三十年”、“长期不变”到“长久不变”，事实上承包经营权已成为农户的“永佃权”。十八届三中全会更提出实行“承包权与经营权”的两权分离，允许经营权用于抵押和担保，至此农村土地的金融属性也在党的正式文件中体现出来，具有了合法性和正当性。

邵挺，经济学博士，国务院发展研究中心市场所副研究员

事实上，从20世纪80年代开始，我国不少地区就开始探索农村土地金融化的路径，尽管没有冠之“土地银行”的名称，但其实质就是赋予土地使用权抵押、担保等金融属性，如1988年贵州湄潭创办的“土地金融公司”、2003年山东诸城成立了“土地信托中心”、2007年浙江绍兴创办的“土地股份合作社”、2008年湖北钟祥成立“土地存贷合作社”和2009年河南光山成立“江湾农村土地信用合作社联合社”等，但这些试点探索最终都没有取得预期效果。其中一个重要原因是农村土地抵押、担保功能没有在党的最高文件里“出现”，缺乏合法性，在没有赋予金融机构对抵押、担保土地的充分处置权前，是不可能建立起真正意义上的“土地银行”。

这一篇主要介绍美国联邦土地银行的建立和演变过程，以及对我国建立类似农村金融机构的一些启示。联邦土地银行的建立，是美国在参考了德、法等11个欧洲国家后，再结合自身的合作社体系，在1916年建立起来的一类农村金融体系，初衷就是让小型农场主、家庭农户在购买、开发和改进土地过程中享受优惠贷款利率。当时的背景是美国农业加速进入机械化时代，资本需求大幅上升，大型农场主拥有雄厚资本实力，商业银行等金融机构愿意以优惠利率支持农场购买新机器等，但当时小型农场主和家庭农户由于缺乏有效抵押物，融资成本很高，很难购置更新农业机械。为解决这些小型农户的融资问题，当时的威尔逊总统派出考察团对德法等欧洲国家的土地金融体系进行了深入调查，后来主要是借鉴了已实行几百年的德国农业信贷体系，最终在1916年签署了《联邦农场信贷法案》（Federal Farm Loan Act），决定在全美12个区域建立12家联邦土地银行，并委托全国的数百个国家农场信贷协会（National F a r m L o a n A s s o c i a t i o n，NFLAs）负责给农户办理信贷业务，为小型农场主提供优惠利率，并扩大最高贷款限额。

联邦土地银行的初始资本金主要来自政府，政府股金占总股金的80%。但当初的政策设计是想让农场信贷协会变成农民合作经济组织，让信贷协会和联邦土地银行最终都变成农户所有。因此，1916年的《农业贷款法》规定“农户的每一笔贷款都要拿出5%的金额，用于购买信贷协会的股票”，让每一个农户都变成协会的股东，同时“信贷协会再按农户的认购股数向所在区的联邦土地银行购买相等数目的股本”。通过上述方式，把政府投入的初始股金以及利息逐年还清，最终变成全部只有社会股份的银行。由于法律规定，土地银行不能吸收存款，除了吸收农户的股金外，只有靠发行债券来融资。《农业贷款法》规定，债券发行总额不能超过股金和公积金等总和的20倍。考虑到联邦土地储备银行主要从事长期贷款业务，最初发行的债券期限都在20年以上，年利率在4%-5%之间。

建立之初，联邦土地银行就取得很大成绩。到1917年，贷款规模就超过了2亿美元。但联邦土地银行发放的都是中长期贷款（5～40年），没有短期贷款，因此联邦政府在1923年通过《农业信贷法》（Agricultural Credits Act），仿效创建土地银行的做法，也在全国12个区域建立了联邦中期信贷银行（Federal Intermediate Credit Banks），每家银行的500万美元资本金由财政部筹集。但跟土地银行不同，中期信贷银行不直接给农户贷款，而是通过给农业合作社、商业银行等信贷机构提供“贴现”服务，时间是3个月到3年之间，增强商业银行提供短期农业贷款的能力。至此，美国农场信贷体系基本建立，就是土地银行主要负责长期农地贷款、中期信贷银行主要负责给生产信贷机构提供短期和中期的贷款，还有合作社银行（B a n k s f o r Cooperatives）主要为各类农户合作社提供贷款。

联邦土地银行建立以来，就马上成为农业领域长期贷款的主要资金来源。以1923年为例，12个土地银行共发放了6100笔贷款，总额超过1.9 2亿美元（192，083，015美元）。按照法案规定，要逐步减少政府持有土地银行发行的债券量。1923年，联邦土地银行共发放了2.32亿美元的债券，其中1100万美元用于赎回财政部持有的农场信贷债券、5500万美元用于支付到1923年5月1号到期的债券（发行期是1918年5月1日，期限是五年）。截止到1923年底，美国财政部持有的土地银行债券已经减少到1.01亿美元，有些地区的政府（如斯波坎、休斯顿和奥马哈等）已经不再持有土地银行的股份。

但1929-1931年间的“大萧条”时期，联邦土地银行和中期信贷银行受到重创，到1933年，所有12个土地银行都负债累累，一半以上的信贷银行倒闭。罗斯福赶快通过了《紧急农场抵押法》（1933），允许那些濒临破产的农户延期支付归联邦政府所有的抵押贷款。为降低土地银行债券偿还风险和发行成本，1933年开始把12家联邦土地银行各自发行债券改为联合发行统一债券，债券偿还周期缩短至3-10年，所有银行都负连带担保责任。债券发行利率的下降，也直接影响了土地银行的贷款利率。到1935年，联邦土地银行的贷款利率降到3.5%，并允许农户最长在40年内还清贷款余额。1940-1970年间，伴随其它金融机构逐步进入农场信贷领域，联邦土地银行占农场信贷的份额逐步下降，从1940年的43%逐步回落到1970年的23%。

1968年，联邦土地银行的所有政府初始资本已经支付完毕。1971年通过的《农场信贷法令》增强了联邦土地银行的贷款自主性和灵活度， 1980年的《修正案》进一步增加了对新农场主、小型农户等政策支持力度。美国经济在上世纪70年代进入高速增长阶段，农产品价格快速上涨，推高了农地价值和抵押额度。美联储为抑制通货膨胀，采取了快速提高利率等紧缩政策，农产品需求快速回落，农产品和农地价格也明显下降。截止到1985年底，有20万-30万不等的农户不能按期偿还贷款。

为缓解危机，1987年出台的《农业信贷法》，决定由联邦政府出资40亿美元（其中，28亿美元是通过发行15年期的国债券来筹集的），同时成立农场信贷保险公司（ Farm Credit System I n s u r a n c e C o r p o r a t i o n，FCSIC），保证包括联邦土地银行在内的农场信贷机构可以如期偿还债券利息等。法案还规定了，全美12个地区的联邦土地银行和信贷银行合并为12个农场信贷银行（Farm Credit Bank，FCB）。为拓展农场信贷银行的资金来源，激活庞大的农场贷款存量，还建立了联邦农业抵押公司（Federal Agricultural Mortgage Corporation），作为农地和农房抵押的二级市场，截至2014年，联邦农业抵押公司的净资产达到了7.82亿美元。1996年的《农场信贷系统改革法》，赋予了农业抵押公司可以发行抵押支持证券，标的物是贷款农户的抵押贷款，还款来源是农户每年的货款利息。由于联邦农场信贷系统具有隐性的政府担保能力，这类抵押支持证券被市场普遍接受，发行利率也比市场平均值要低。反过来，联邦信贷系统的融资成本下降后，也可以相应降低农户的贷款利率。值得一提的是，只到2005年所有政府的金融补助（包括利息）也都已支付完毕，此时的联邦农场信贷银行就完全被投资者和农户所拥有了。尽管仍能享受政府出台的各类优惠政策，但此时的信贷银行已经完全“私有化”了。

进入21世纪，随着美国农产品价格的稳定上涨和农地价格的持续上升，联邦农场信贷系统的贷款年均增速很快。2003年的贷款同比增速是3.4%，2006年就快速提高到16.2%。2008年爆发“次贷危机”后，贷款年均增速从2008年的13%快速回落到2009年的2.1%，甚至在2011年首次出现0.4%的负增长。2012年以后，贷款同比增速又逐步上升，到2014年已经提高到8%。截止到2014年底，整个联邦农场信贷系统的净收入是47.2亿美元，总资本达到457亿美元，资本/总资产比率是16.2%。2014年，平均资产回报率和平均资本回报率分别是1.77%和10.62%。其它各项指标都符合监管要求，以贷款不良率为例，2009-2014年间，联邦农场信贷系统的不良贷款率在持续下降，从2009年的2.14%逐年下降到2014年的0.8%。从信贷投放结构看，联邦农场系统的资金主要用于生产性农业领域（包括长期不动产抵押贷款和短中期贷款）、农业经营贷款和乡村设施贷款。以2014年为例，信贷投放量为2170亿美元，其中986亿美元用于长期不动产抵押贷款、490亿美元用于短中期贷款、327亿美元用于农业经营贷款、214亿美元用于乡村设施贷款（包括能源、下水道等）。剩余的资金用于乡村居民贷款68亿美元、农业出口融资45亿美元以及给其它金融机构的贷款8.7亿美元。

总结一下，美国联邦土地银行从1916年成立，到1987年被合并到联邦农场信贷银行，在过去71年的演变历程中，承担了绝大部分的农业领域不动产信贷，为小型农场主、家庭农场等资金力量薄弱的生产单位提供了长期、低廉的信贷资金，为美国农业机械化、现代化进程做出了一定贡献。我国目前正处在农业现代化的关键阶段，2014年农业增加值占GDP的比重已降至10%以下，大量农业劳动力还需要进一步转移到城镇就业。但过去受土地制度改革的滞后，农村土地动不起来，只能作为“沉睡的资本”，既不能为进城务工人员提供进城的“初始资本”，也无法承担起“社会保障”的作用。

如果要在这个阶段建立中国土地银行，需要解决的两个问题是为进城务工人员提供进城的资本，以及为在家务工农民的规模化经营和服务提供资金。这是有别于美国联邦土地银行的建立初衷，它是单纯为解决小型农户购置新机器设备、扩大农场规模等方面的融资问题，但我国正处在工业化、城镇化和农业现代化“三重叠加”的发展阶段，土地银行要同时服务于推进城镇化和农业现代化的双重目标。十八届三中全会为承包地的经营权、农村住房财产权的流转、抵押、担保等提供了合法性，也为土地银行的建立提供了政策基础。在现阶段，可以借鉴美国联邦土地银行初创时期的分区制，在各省市建立土地银行，允许进城务工的农户将承包经营权和农房财产权抵押给土地银行，政府可以参照国家开发银行的做法，大部分资本金由财政投入，并允许土地银行在银行间债券市场发债。为鼓励土地银行提供更低的贷款利率，国家可以采取贴息等手段，降低农户的贷款成本。另外，也要允许经合法流转来获取承包地经营权的种粮大户、家庭农场和企业，将经营权抵押给土地银行，扩大经营规模和购置新的机械设备。

政府除了在初创阶段投入资本金和贴息等外，还要构建银行风险控制体系。在现阶段，农业总体上仍是高风险低收益行业，农产品价格波动受自然环境影响较大。农产品价格一波动，就会影响抵押物的评估价格以及还款来源。美国联邦土地银行在大萧条时期、上世纪80年代初农产品价格大幅下跌的时候，都遭受过严重损失，只是靠着政府的紧急援助才没有破产。第三个重要借鉴是，在土地银行建立后，要尽快建立负责土地资产证券化的专门机构。美国是在1987年联邦土地银行被合并到联邦信贷银行后，才建立联邦农场信贷保险公司，负责信贷银行的抵押贷款证券化工作。即使在2008年“次贷危机”中，信贷保险公司也没有受到过多波及。中国正处在城镇化快速发展阶段，未来10年间城镇化率年均提高1个百分点，每年有约1000万农业转移人口要进城务工，目前农业经营平均规模不到1亩/户，远远低于实现规模经济的面积。进城务工人员和在家农业经营单位（包括企业、家庭农场等）的资金需求都非常大，如果允许土地银行把农户的各类土地抵押贷款打包出售，就可以获取更多低价资金，为降低土地银行的贷款利率提供条件。

至于城市土地要不要纳入到土地银行来抵押、担保等，笔者认为，在现阶段下不宜进来。原因有二：一是我国城镇用地都是国有用地，在现有土地制度框架下，已经具备了抵押、担保等融资功能，无论是地方政府的土地储备中心、投融资平台还是市民的住房等，都可以在商业银行抵押、担保。二是从全球经验看，土地银行的建立都是为解决农村地区、农业领域“融资贵”、“融资难”问题，没有一个是为解决城市、非农业领域而建立的。尽管有些地区（如台湾）的土地银行已经变成了商业银行，但绝大多数的土地银行还是以服务农村、农业和农民为主的。还有一些人质疑说，要不要一定取名为“土地银行”。笔者的观点是，不一定要用这个名称，美国到1987年就取消这个名称，把它归并到一个更加综合的为农服务的金融平台（联邦农场信贷系统）上去了，关键是要看这个银行或别的什么金融机构，能不能实现为农户（包括进城务工和在家务民）提供长期、低廉和稳定的信贷资金、为农业现代化和规模化提供金融支持的目标。