发达国家“居者有其屋”的住房保障制度及其经验——国外城市治理经验研究之八

张诗雨

发达国家“居者有其屋”的住房保障制度及其经验
——国外城市治理经验研究之八

张诗雨

建筑是城市最基本的物质要素和最显著的外观形态。城市建筑具有一定的空间结构，为居民活动提供了基本的空间屏蔽条件。城市建筑建立在一定的土地空间基础之上，是房产与地产的有机结合。城市建筑包括住房、商厦、旅馆、饭店、公共建筑、写字楼、道路、桥梁、隧道等。其中，住房是城市建筑中的主要形态。随着工业化快速发展，大量人口和产业集聚于城市，城市面临严重基础设施不足的问题，而住房问题则较为突出，引起关注。在发达国家“居者有其屋”是公民的基本福利，每个城市居民都有享受住房保障的权利。因此，在我国城镇化进程快速发展的今天，建立科学的住房保障制度尤为重要。

城市住房的特征与需求

城市住房，是在城市区域内供居民居住的房屋。其外延包括一切城市区域内所有满足住宿功能的房产，面向的对象是城市区域内生活的全部居民，功能主要体现在对住宿的满足上。

（一）城市住房的特性

张诗雨，中国发展观察杂志社副社长，国研文化传媒股份有限公司董事、总经理，管理学博士、应用经济学博士后、副编审，香港大学SPACE学院访问学者，兼任北京交通大学丝绸之路研究中心常务副主任。

城市住房的特性主要表现在：一是建筑的耐久性。现代城市住房普遍由钢材、砖石、混凝土等永久性建筑材料建成，只要设计合理、施工得当、维护及时，其自然寿命都在百年以上，西方国家的传统建筑以石料为主，一些老建筑已有数百年历史，迄今仍在继续使用，而且已经成为历史文化遗产的重要组成部分。二是消费的昂贵性。城市住房属于昂贵的耐用消费品。一套普通的中档住房，往往要花费一个普通家庭数年、甚至数十年的积蓄。对于低收入家庭来说，在城市拥有住房则是终生追求的梦想。据有关资料表明，美国中产阶级家庭年收入的开支中，约1/3用于住房。可见，住房支出是家庭支出的主要组成部分。三是位置的固定性。住房一经建成，就与一定的土地连为一体，不能随便变换位置。房产与地产都属于不动产，其投资具有沉淀性。住房选择往往意味着居住社区、邻里关系、孩子入学、购物中心等社区服务的选择。因此，开发商和消费者在进行住房投资决策时，往往把位置选择作为重要的考虑因素。四是住房的投资性。由于城市人口在不断增长，城市用地不断向郊区拓展，人们对居住条件的需求也在不断提高，因此，在经济正常发展时期，城市住房总是存在供给短缺问题。建设和购买住房具有投资性，在经济快速发展阶段，住房投资的增值性尤为明显。

城市住房建设的社会经济作用，主要体现在以下几个方面：第一，城市住房是市民生活的基本物质资料。住房集生活资料、享受资料和发展资料于一体，是市民赖以生活的基本物质条件。“居者有其屋”是国际社会公认的一项社会经济政策。只有实现“安居”，人们才能做到“乐业”。相反，如果市民都在哀叹“安得广厦千万间”，这样的社会就很难称得上是“和谐社会”。第二，住房建设带动城市房地产业的发展。房地产是城市经济的重要产业之一。在发达市场经济国家，不动产的价值普遍占据国民财富的2/3以上。第三，住房建设带动许多相关产业的发展。住房在城市建筑物总量中占据相当大的比重。住房建设是城市建设的主要部分。城市住房建设要消耗大量的钢材、水泥、玻璃、木材、塑料等，需要投入大量劳动力。它不仅直接带动了房地产业的发展，还间接带动了建材、交通、运输、机械、制造、石油、化工等很多相关产业的发展。

（二）城市住房的供需

城市住房是市民生存、发展和享受的基本需求，是市民安居乐业和社会稳定发展的基本保障之一。人们对住房的需要是没有止境的，如果不受购买和支付能力的限制，所有市民都希望自己的住房越宽敞越舒适越好。在市场经济体制下，城市住房需求并不等于市民的住房需要，它是指具有购买和支付能力的住房需要。城市住房需求既受制于一定的经济发展水平，也受制于家庭收入、住房价格、人口密度和人口结构等。第一，经济发展水平。在经济欠发达阶段，人们的住房要求只是立足于满足空间屏蔽需求。随着经济发展和生活条件的改善，人们对住房的需求就更趋向于宽敞性和标准化。当经济发达以后，人们对住房的需求就会提高到舒适型和享受型层面。当前，发达国家的城市住房普遍进入享受型阶段。其中，美国是世界上人均居室和住房面积最宽敞的国家。第二，家庭收入。家庭收入是影响住房需求最重要、最直接的因素，它直接决定着人们的住房支付能力。住房消费属于昂贵品消费，只有家庭收入达到一定水平才具有购房能力。第三，住房价格。住房价格过高也会影响人们的购房需求。第四，人口密度。城市的人口密度不同，人们的住房需求会有很大差别。相对于中小城市而言，大城市由于人口密度很高，住房需求会更加旺盛。第五，人口结构。人口结构对住房需求也有潜在影响。从人口的职业构成看，白领阶层对住房面积和标准化的需求水平远远高于蓝领阶层；从人口的年龄构成来看，已婚青年和中年人对独立住房的需求显然要比未婚青年和老年人的需求更高。在战争结束以后，大量军人退伍以及随后出现的“婴儿潮”也会使住房需求呈现出明显的增长趋势。

城市住房供给，是指一定时期内城市可供居住使用的住房总量，包括住房存量与住房流量。住房建设的一次性投资大，而且需要一定的建设周期，住房供给总是落后于住房需求。大体而言，城市住房的供给方式可分为三种类型：即市场调节型、国家分配型、市场调节和政府干预相结合型。第一，市场调节型。这是西方发达国家普遍实行的一种主导性住房供给方式。它以土地私有制为基础，主要通过市场化方式提供城市住房，即由房地产开发商购买私人土地，开发和建造商品性住房，住户根据自身的支付能力，在市场上选购合适的住房。同时，金融和保险机构为住户提供市场化的融资和不动产保险服务。这种住房供给方式的优点在于，有利于提高住房供给效率，发展房地产市场。其缺点在于，难以解决低收入群体尤其是弱势群体的住房需求。第二，国家分配型。它将城市住房视为社会福利事业，否认住房具有商品属性。第三，市场调节与政府干预相结合型。这是一种以市场调节为主，同时通过政府干预向低收入者提供廉价住房的住房供给方式。这种住房供给方式既坚持了住房的商品属性，同时也兼顾了基本住房的福利属性，力求做到“居者有其屋”。在市场机制发挥基础性作用的前提下，实施政府干预的主要形式有：1、住房公积金制度，即由雇员和雇主共同缴纳住房公积金，作为专门用于购买住房的强制性储蓄。2、对开发商投资建造保障性住房给予政策优惠。3、政府直接投资建搭公共住宅，向低收入群体提供廉价住房。4、政府对低收入者购买或租用住房提供补贴。在市场经济体制下，即使是实行市场调节型住房供给制度的国家，实际上也存在一定程度的政府干预。当出现住房严重短缺时，政府就会在住房建设和供应上进行干预，由政府直接投资或补贴建设公共住房。随着住房短缺的缓解和消失，政府就会退出市场干预，继续奉行住房市场化政策，鼓励通过市场机制满足城市住房需求。在美国城市住房中，政府直接投资的公有住房约占2%-5%，一般通过租赁方式提供给低收入阶层居住。

（三）城市住房的消费

城市住房的消费主要有两种方式：第一种方式是租赁。城市低收入阶层的住房消费大多选择租赁方式。租赁表现为住房所有权与使用权的分离。租赁住房需要支付租金。住房租金的价格主要取决于以下因素：一是折旧费。它是按住房的使用寿命和磨损程度，逐年分期回收住房的原始造价。二是维修费，即保障住房在规定使用年限内正常使用的维修养护费用。三是管理费，即住房物业管理所支付的费用。四是利息。住房贷款的利息由承租者支付。五是税金，即房产税和所得税。六是地租，即土地使用应向土地所有者交纳的地租。七是利润，即房产开发商或出租者的利润。

第二种方式是购买。住房购买主要是针对中高收入群体而言的。20世纪80年代西方发达国家普遍减少了对公共住房的投资和补贴，转而更加强调发展私有住房和商品住房。商品房的价格构成，大体包括以下几个部分：一是土地征用费。它是开发商为了获得土地使用权而向被征地者支付的各种费用的总和。二是建筑工程费。即房屋主体工程的建筑安装成本造价。三是设施费，即建设配套设施及基础设施费。四是管理费。它是开发商建造住房和销售过程中所发生的管理费用。五是利息，即银行贷款的利息支付。六是税金，主要指政府向开发商征收的列入商品住房售价中的各种税费。七是利润，即开发商的净利润。八是效用调节，即商品房由于地段、朝向、楼层等因素导致的价格差异。

发达国家的住房保障制度

在工业化和城市化快速发展时期，由于人口大量向城市迁移，各国都会出现城市住房严重短缺问题。如何缓解城市住房短缺矛盾，面向全体国民提供基本的住房保障，这是城市化过程中必须解决的一个重要问题。发达国家在工业化和城市化过程中，为解决城市住房问题积累了很多成功经验。研究发达国家的住房保障制度，对于完善我国城市住房保障体系具有借鉴和启示意义。

（一）美国住房保障制度

美国城市住房的商品化、私有化程度很高，住房保障的基本政策取向是帮助低收入居民解决住房问题。自20世纪30年代以来，国会先后通过了《住房法》《国民住房法》《住房和城市发展法》等法案，对低收入群体的住房保障作出具体规定。

美国住房保障制度的主要内容可以概括为：

一是发展商业性的房屋抵押贷款保险。除少数富人家庭外，绝大多数人不能一次性付清房款。政府鼓励私人开发商提供商业性的住房贷款保险业务，购房者需要按房价的20%-30%支付现款，其余部分以房屋作抵押向银行申请贷款。政府对购房者实行个人所得税减免，鼓励家庭购买自有住房。

二是为中低收入家庭购房提供低息贷款。政府鼓励开发商和非营利机构建设供低收入家庭居住的住宅，并给予一定额度的税金减免。政府还成立有专门的信贷机构，为低收入家庭购房提供低息贷款和贴息担保。

三是对低收入家庭提供住房补贴。对收入低于一定水平的低收入家庭，若其住房支出超过家庭总收入的一定比例，政府将为其提供房屋租金“差额”补贴。政府还通过发放住房“租金优惠券”、建设老年住宅等形式，向孤寡老人、残疾人士和无家可归者提供住房补贴。

四是向低收入家庭提供低租金公共住宅。《住房法》规定，政府必须为低收入者提供较低租金住宅。公共住宅的租金一般不到私有住房租金的一半。公共住宅的租住者需提出申请，住房管理部门会对其收人状况进行审核。

（二）德国住房保障制度

德国住房保障制度的主要内容可以概括为房租补贴制度、住房储蓄和融资制度以及购建房税收优惠政策三个方面。

第一，房租补贴制度。这是目前德国对低收入居民住房保障的主要形式。根据法律规定，德国公民凡家庭收入不足以租赁适当住房者，有权享受住房补贴。房租补贴数额根据家庭人口、收入和房租支出情况确定。房租补贴资金由联邦政府和州政府各承担50%。

第二，住房储蓄和融资制度。德国住房融资实行互助合作融资，其主要特点是先储蓄、后贷款，即先由储户根据自己住房需要及储蓄能力，与住房储蓄银行签订储贷合同，储户每月按合同约定存钱，当存满储贷金额的一定比例以后，即可取得贷款权。德国住房储蓄银行、住宅互助储金信贷社、住宅信贷协会、私人建设协会和公营建筑协会都是在吸收个人存款基础上发放房地产贷款，为个人买房、建房筹集资金的。其中，住房储蓄银行属于国家银行，安全性高。

第三，购建房税收优惠政策。首先，政府对非营利性企业所兴建的福利性社会住宅给予资助或政策优惠。例如，政府提供无息或低息贷款，实行减免土地税、所得税等税金优惠。其次，政府鼓励私人建房，并给予减免税等优惠政策措施。最后，政府鼓励私人按市场价购房。私人购买新建住宅和旧住房，都可以通过市场化途径进行融资，并享受所得税减免政策。对于低收入家庭购买住房，还可以申请政府住房补贴。

（三）日本住房保障制度

日本是后发市场经济国家，其社会保障体系起步较晚，但发展速度很快。经过第二次世界大战后几十年的快速发展，日本逐步建立了高水平的社会保障体系。其中住房保障是日本社会保障体系的重要一环。第二次世界大战结束后，日本约有2000万人无房可住，占当时人口的1/4。为缓解住房短缺问题，日本先后制定了《住房金融公库法》《公营住宅法》《日本住宅公团法》《住宅建设规划法》等法律。

根据这些法律，日本政府采取了一系列政策措施，主要包括：一是为住宅开发和建设提供政策支持。日本政府的住宅政策认为，住宅不同于一般商品，不能把住宅作为完全的商品推向市场，政府需对住宅开发和建设给予政策支持，鼓励和支持金融机构为住宅开发和建设提供融资服务，以调动各方面的积极性。二是保障中低收入家庭的住房需求。政府以利息补贴、国库补助金等方式，鼓励企业开发和建设面向中低收入阶层的民间住宅。利息补贴直接降低了企业的开发成本。国库补助金是一种对面向低收入阶层提供住宅的地方公共团体的补助。三是政府出资建设的公共住宅所占比重较高。日本的住宅供给中，使用政府资金建造的公共住宅占有相当大的比重。在第二次世界大战结束后的半个世纪内，日本共建造了5155万套住宅，其中公共住宅占了45.7%。政府提供公共住宅的主要方式有三种，分别是通过“住宅金融公库”向建造或购买住宅的个人提供长期低息贷款；地方政府在中央政府的补贴支持下建设廉租住房；中央政府设立“日本住宅公团”为大城市的工薪阶层提供住宅及宅基地。

发达国家住房保障的经验

城市住房保障政策受国家经济政治制度、经济发展水平等因素的制约，通过比较国外住房保障的制度安排和实施效果，可以得出一些经验和有益启示。

（一）完善住房保障的法律基础，依法构建保障体系

美国、德国、日本等发达市场经济国家，都注重城市住房保障的立法工作。在罗斯福“新政”时期，为了解决低收入群体的住房问题，美国出台了一系列的住房法律。发达国家的城市住房保障实行立法先行，依法界定政府的住房保障责任以及城市住房的开发和交易行为。迄今，我国尚没有出台专门的城市住房保障法律，政府的住房保障责任缺少明确的法律约束。借鉴国外住房保障的成功经验，我国有必要制定专门的城市住房保障法律，明确规定城市住房保障的对象、保障标准、保障水平、资金来源、管理机构和责任等。同时，各地方要根据本地经济发展实际，制定地方性的住房保障法规。

（二）坚持市场机制与政府调节，构建多层次保障体系

当前，住房市场化已经成为世界范围内的基本发展趋势。除新加坡等少数国家外，大多数国家都把市场机制作为城市住房供给的主要机制，国家干预只是作为市场机制的有效补充。只有当住房供给出现严重短缺时，才会出现大规模的公共住房建设。城市住房是一种特殊的商品，其价值大、使用期长，许多居民不可能完全通过市场来解决住房问题，尤其是中低收入家庭。在住房市场化的前提下，为解决中低收入家庭的住房问题，各国都会制定一些特殊的优惠政策和保障措施，建立多样性、多层次的住房供给和保障机制。这种多层次的住房保障体系，有利于提高住房供给效率，维护社会公平，保障低收入群体的住房权利。

（三）强化政府在低收入群体住房保障中的底线责任

发达国家的城市住房政策不是面向全体国民的普惠福利政策，大多数国家的住房保障对象主要是低收入者和自身无力解决住房问题的特殊阶层。解决中低收入者的住房问题，始终是各国住房政策的最主要目标。住房消费在居民支出中占据较大比重。低收入群体难以支付昂贵的住房支出，需要政府提供福利性住房。发达国家通过立法手段，界定政府在低收入群体住房保障中的底线责任。底线责任是政府必须履行的基本职责，它主要体现在：开发和建设廉租住房，保障“居者有其屋”，保障无家可归者拥有适当的住所；提供房租补贴和租赁保障；为针对低收入群体的住宅开发提供土地保障和地价优惠；实行减免税和政府担保等。

（四）住房金融成为实现住房保障政策目标的重要手段

城市住房市场的发展离不开住房金融的支持。发达国家普遍拥有较为完善的政策性和商业性住房金融体系，成熟的住房金融市场能够满足不同层次住房消费的需要。住房融资的资金周转慢、占用金额大、回收周期长，它兼具经营性和政策性特点，发展住房金融市场需要政府提供政策支持。由于住宅建设是周期较长的固定资产投资，只靠市场来调整住宅结构会有较大的滞后性，不论是在房屋购买市场还是住宅租赁市场，政府都应积极制定政策或者参与进来，才能有效地调节住宅结构，解决中低收入者的住宅问题。（参考文献略）