依法执政的关键是处理好党规与国法的关系

王若磊

法治处理的是权力与法律的关系问题，实现法治要使权力依照法律运行。因此，当前，依法治国的关键在于党的依法执政。依法执政主要处理党和国家政权的外部关系，首先要先解决依法治党这一内部问题。解决好中国问题关键在党，党要管党，从严治党治本之策就是依法治党，使党内生活的法治化。而依法治党关键就是处理好党内法规与国家法律之间的关系问题。

党规与国法之间的异同

有人质疑党规的“法律性”，认为法律是国家通过正式程序和机构制定或认可的，有着明确内容，具有普遍约束力，依靠国家强制力保障实施的行为准则。党内法规与国家法律相比的确缺乏几个关键要素，它是政党通过一定程序经由特定内部机构制定的，对其内部成员和组织有效的规章制度和纪律的总和，在诸如立法主体、立法程序、严谨程度、效力范围、强制措施等方面均与法律有一定差异，关键是缺乏国家性和公共性这样的核心要素。在这个意义上上述观点是成立的。

但是，法律有广义的界定，即关于行为的规则体系，告知人们何为应当、何为必须，何事可以、何要禁止，给受制于其下的人们提出一种规范性要求。因此，应当有一个更加开放的态度看待这一问题，即党内法规可以看作是广义法律的一种，它对其内部成员提出了应做什么、不应做什么的规范性要求，并辅以强制性保障实施。所以，相对于内容更为模糊规范、矫正机制更为软弱的道德、习俗等，其更接近于法律。如果把法治看作是规则之治，依据较为公开、明确、稳定的党规处理事务也可算作广义法治。

不过二者的差别也是明显的，首先就内容而言，其范围并不相同，法律处理公共事务，而党规主要处理党内事务。即使针对同一问题，二者规定也可能不尽相同：违反党纪并不一定违反法律，违法也不一定违反党纪。何种道德需要法律强制，何种道德需要党纪处分取决于组织或共同体的容忍程度。法律并不强制所有私人道德，由于其公共性它一般只对道德的底线性要求进行禁止，比如禁止杀人、盗窃等，基于最低限度的人类合作与共存，以“不害人”的原则作为标准筛选。而一些政党对于其内部成员有更高的要求，将某些道德纪律化，它和政党的目的、宗旨和传统有关，类似一种家长制的权威，而法律往往多是公共性权威。

其次，无论二者内容上的关系如何，其机制化水平的差异是肯定存在的。法律责任的认定需要经由严格的程序，比如严密的司法组织、严苛的司法程序，专业的司法人员、严谨的证据规则甚至是繁复的仪式等；而党内责任的追究则不然，制度化和程序化程度没有法律严格，机制化水平要低一些。

最后，二者最核心的差异体现在效力范围之上。一个政党无论多大，人数多多，它相对而言都是封闭的，其规章处理的大多是内部事务，只对内部成员有效，其成员是基于自发认同组织的理念和纲领而承担义务。而法律具有公共性，在领土范围内普遍有效，具有开放的结构。

就二者的关系而言，人们常说有一个基本原则要坚守，即“国家法律优先”原则，或者“党规不能和国家法律相冲突”。但这一冲突是什么意思呢？更确切地说，这一原则是指本质上具有内部性和自愿性的党规党纪，不能存在与具有公共性、国家性的法律之“禁止性”条款相冲突的规范，即法律的强制性要求不能被免除：对于法律所禁止负担的义务，组织对其成员不能强制施加；对于法律所规定的必须履行的义务，组织不能免除；对于法律规定必须享有的权利，组织不能剥夺。实际上是说党规不能和法律的强制性规定相冲突，包括法律命令做到的和禁止要做的。

我国党规和国法关系的特殊性

在当前我国制度背景下，还要更深刻地看待二者的关系：我国体制的特殊性决定了党规和国法之间关系的特殊性，这首先是一个事实问题。

一个国家党规与国法的关系本质上反映了政党和国家政权之间的关系问题。西方国家大都先有国家后有政党，而我国政党建立在前，中国共产党领导人民建立国家。因此，党在国家政权中的领导地位成为一个事实问题。它进一步反映在了党规和国法的关系中，在国家治理过程中，党规往往发挥引领和决定作用，影响力更大，也更加深刻。我们应当承认这一事实，比如我国宪法是党领导制定的；宪法的修改，往往首先修改党章；也正基于这一关系，十八届三中全会才会以党的文件的形式对国家的全面改革进行部署。

另一个事实是，正因为党的领导，党享有实质性权力，用党的规定推进改革发展更具力量。很多事情借助法律本身的力量难以高效推进，但严厉执行党纪，可以起到非常好的效果。此次八项规定和重拳反腐起到良好的效果，法律短时间内就难以企及。

但是，这并不是说党规就超越了国法。在本质上，党规和国法是一致的。党的领导主要是领导人民制定法律，将以公共利益为基础的党的意志和政策通过法定程序和机构固化为国家法律，上升为国家意志。在这个意义上党规和国法是一致的，任何个体党员无论其级别高低违反国法，实际上就是违反党规，违反了非人格化的党的意志，本质上是以个人超越党组织。

因此，对于这一事实应当理性看待，应当明确其现实必要性，又要认识到其阶段性，是目前制度和时代条件下有效推进国家治理现代化的必由之路，又是暂时之举。

依法治党关键在于处理好党规与国法的关系

依法治国关键在依法治党，依法治党首先要作到以党规执政，让党规具有刚性，任何党员违纪必然受到追惩，而不是成为某些党员领导干部手中的松紧带、紧箍咒，需要的时候拿来一用，不需要时弃之不理。这就需要一方面强化党规的制度化水平，形成更加科学、完整、合理的党规体系；另一方面又要强化制度刚性，让党规在党组织内部具有最高权威，超越任何个人权威，用明确、稳定的规则给党内权力行使设置边界、让党内权力运转有章可循。这也是一种广义的法治。

依法治党还要让党规和国法有个更好地衔接，实现二者协调统一。党规的制定要进行合法性审查，党内不存在超越法律的特权，也不存在违背法律的禁令；党规要在内容上不断减少并最终消除超越自身事务范围，对于国家事务不能直接用党的文件出台。最后，依法治党特别要加强纪检工作的法治化。按照党章规定，纪委是党的监督机构，职能是维护党章和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作。只有党内监督法治化，才能真正实现依法治党，用制度框架解决谁来监督监督者的问题。目前党风廉政和反腐工作成效非常显著，但也要未雨绸缪，筹划好从重拳反腐治标到完善权力制约监督体系治本之策之间的过渡，关键就是实现纪检工作法治化。具体而言，一要建立长效机制，着力实现案件查处、八项规定落实、巡视制度三项主要工作的建章立制环节，用固定的人、机构和制度保障工作的长期性和稳定性，使之不因领导人的改变而改变，不因工作重心的转移而放松，同时通过明确而细致的制度规范纪检权力的运行机制。二是落实法治框架，既要增强腐败分子查处的必然性，压缩纪检机关的自由裁量空间；又要注重程序和基本权利保障，保证案件查处依法进行；还要作好党纪处分和刑罚制裁之间的衔接工作；三是提升透明度，在保守国家秘密的前提下，尽可能披露更多信息，进一步提升纪检公信力和支持度，用公开性保证公正性。endprint