南水北调工程融资模式研究

张超 李广喜

摘 要：南水北调工程是国家特大型跨流域水利基础设施，投资额巨大，项目融资成为制约工程成败的关键因素，项目主管部门根据工程特点，参照国际先进融资经验，创造性提出了适用于南水北调工程的中央预算拨款、南水北调工程基金与银团贷款相结合的三元融资模式并成功得以运用，为国家重大基础设施的项目融资提供了借鉴和参考。

关键词：南水北调工程； 融资模式； 中央预算拨款； 南水北调基金； 银团贷款

1 南水北调工程概况

南水北调工程是一项规模宏大，投资巨额，涉及范围广，影响十分深远的战略性基础设施；同时又是一个在社会主义市场经济条件下，采取“政府宏观调控，准市场机制运作，现代企业管理，用水户参与”方式运作、兼有公益性和经营性的超大型项目集群。其建设管理的复杂性、挑战性都是以往工程建设中不曾遇到的，具有工程多样性、投资多元性、管理开发性、区域差异性、技术挑战性、效益综合性等特点。

南水北调共分东线、中线和西线三条调水线路。通过三条调水线路与长江、黄河、淮河和海河四大江河的联系，可逐步构成以“四横三纵”为主体的总体布局，形成我国巨大的水网，基本可覆盖黄淮海流域、胶东地区和西北内陆。

2 南水北调工程融资模式

南水北调工程规划阶段东、中线一期工程静态总投资1240亿元，工程投资大，工期紧，筹资任务重。鉴于南水北调工程是跨流域、跨省市，具有公益性和经营性双重功能的大型水利基础设施，需要建立政府行为与市场机制结合、多方参与的建设、运营体制。经过多种方案分析，综合考虑工程兼有防洪和生态环境等效益，同时考虑建设管理体制的要求，1240亿元的工程建设资金通过中央预算拨款、南水北调工程基金和银团贷款三个渠道进行筹集。

中央预算拨款安排248亿元，占工程总投资的20%，作为资本金注入。

通过提高现行城市水价建立南水北调基金，筹集434亿元，约占工程总投资的35%。工程建成后，继续征收南水北调工程基金，用于偿还部分银行贷款本息，以控制水价不超过可承受能力。

利用银团贷款558亿元，约占工程总投资的45%，贷款期限25年（含宽限期）。银行贷款的本息由水费收入和工程建成后延长征收的基金偿还。

以上三种资金筹集方式详细诉述如下：

（一）中央预算拨款

国家颁布的《水利建设基金筹集和使用管理办法》规定了地方水利建设基金的来源，包括：①从地方收取的政府性基金和行政事业性收费收入中提取3%；②向企事业单位和个体经营者征收水利建设基金；③从中央对地方成品油价格和税费改革转移支付资金中足额安排资金；④从征收的城市维护建设税种划出不少于15%的资金。

中共中央、国务院发布的《关于加强水利改革与发展的决定》提出，要建立水利投入稳定增长机制，进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资的比重，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。

（二）南水北调基金

为了顺利落实南水北调工程建设资金，针对目前城市供水价格偏低，与用水户可承受水价之间尚有一定提价空间的实际情况，通过提高城市生活和工业水价，以水价附加的方式建立南水北调基金。南水北调基金征收的范围为东线和中线工程受水区，涉及京、津以及冀、鲁、豫、苏部分地区的城市。

依据居民可承受水费占家庭可支配收入的2%以及工业用水成本占工业产值的1.5%测算，南水北调工程沿线省（直辖市）城市可承受水价与现行水价间的上调空间约为0.9～2.5元/m?。按水价上调空间的1/3～1/2建立基金，则年平均每立方米提价或水价附加约0.50～0.80元，筹集南水北调基金434亿元总体上是可行的。

（三）银团贷款

南水北调工程作为我国最大的跨流域配置水资源的特大型基础设施项目，带有明显的公益性特点，投资规模大，建设周期长，财务直接收益率低，如何筹集足额资金？在政府财政投入的同时，能否利用市场机制筹集一部分资金？大规模融资能否保证稳定以及能否降低融资成本？这些都是需要重点解决的问题。在国家现行体制下，单个工程一次贷款500多亿元，任何单家银行贷款都有困难。一方面，工程建设要求有稳定的建设资金作为保证，尽可能降低融资成本；另一方面，金融机构必须考虑分散风险，贯彻国家贷款政策。在这种情况下，在工程规划阶段，项目主管部门经过与国内金融结構反复商讨，提出了参照国际惯例，采取银团贷款模式，得到了国内各大金融结构的积极响应。

银团贷款作为水利建设资金融资的一次新尝试，项目主管部门和国内金融机构比照当前国际银团贷款的运作惯例，结合南水北调工程的实际情况，开创性地将银团融资模式成功应用于南水北调工程银行贷款实践中，设计了南水北调工程银团贷款一揽子计划，其基本做法为：

（1）根据南水北调工程特点确定贷款条件

南水北调工程投资和贷款规模大，建设周期长，同时工程又具有经营性和公益性并存的经济特征，贷款条件上应给予一些特殊的政策性支持。一是一次确定贷款规模，按建设进度对资金需求分期提用（在提款期内，经银团方同意，借款人可以对当年的提款计划进行调整）；二是贷款期限为25年（含宽限期），以利于平抑水价；三是采取水费收费质押的特殊担保方式；四是贷款利率在国家规定的基准利率基础上给予优惠；五是工程需要的临时贷款（协议签订之前的临时用款）银团随时提供，以保证工程建设顺利进行。

（2）组建由国家开发银行牵头，多家银行参加的南水北调工程贷款银团

国家开发银行作为政策性银行参与基础设施建设，体现了国家对基础设施建设的政策支持。多年来，国家开发银行一直在我国大型基础设施建设中发挥着举足轻重的作用，并积累了丰富的经验。而南水北调工程作为一项政策性较强的特大型基础设施项目，正需要国家开发银行这种在政策、资金、经验等方面都有明显优势的银行参与，并在银团中发挥主导作用。由此确定了以国家开发银行作为牵头行组建南水北调工程贷款银团。

贷款银团由7家银行组成，国家开发银行作为牵头银行提供213亿元，建设银行提供85亿元，中国银行、中国农业银行、中国工商银行各提供60亿元，中信实业银行和上海浦东发展银行各提供5亿元。任何一家参加行不能提供合同规定的贷款额度时，由牵头行承担其贷款份额，保证资金供应。在长期贷款的基础上，因工程建设临时周转需要，银团方同意根据实际情况为借款人安排短期借款，贷款期限最长不超过6个月，且每一贷款年度内任一时点的短期贷款余额不得超过该年度提款计划总额的10%。

（3）建立联合工作机制

南水北调工程有4个项目法人，分别负责东线水源、东线干线、中线水源、中线干线工程的建设、运行管理和承担还贷责任，贷款银团也由多家银行组成，为了便于协调，降低融资成本，由国家开发银行牵头成立南水北调工程贷款银团工作小组，工作小组由国家开发银行及成员银行派员组成，负责协议谈判和银团的日常工作。项目法人方面，建立了由南水北调工程中线干线建设管理局牵头、其他3个项目法人参与的南水北调工程项目法人融资工作小组，负责贷款协议的谈判。同时，为了南水北调工程银团贷款的规范运作，按照国际银团贷款的运作惯例，双方均聘请了律师团作为双方谈判及处理有关日常事务的法律顾问。

（4）确定代理行，负责处理贷款资金的日常运作

南水北调工程贷款银团，面对4个项目法人，实际上相当于组建4个分银团，每个分银团分别确定一家银行作为代理行，统一处理贷款业务。代理行由项目法人和牵头行协商确定，代理行对分银团或员行负责，即银团贷款协议签订后，由代理行负责贷款的具体发放和管理，如开立专门的账户管理贷款资金，根据约定的提款日期或借款人的提款申请，按照协议规定的贷款份额比例，通知银团各成员行将款项划到指定账户等等。

（5）贷款宽限期和还款期充裕

南水北调东线一期主体工程贷款宽限期为6年，在宽限期内只还贷款利息，宽限期满后第7年开始还本金和利息；中线一期主体工程贷款宽限期为9年，在宽限期内只还贷款利息，宽限期满后第10年开始还本金和利息。贷款还款期限为25年，即25年内还清。经银团方同意，贷款合同项下的贷款还可以再展期一次。宽限期满后，在本合同约定的贷款期限不变的前提下，经借贷双方协商一致，可以对年度还款计划进行调整。

（6）实行利率优惠政策

南水北调工程作为国家基础设施项目，政府是投资主体，工程本身具有良好的预期收益和较强的偿还贷款能力，融资风险相对较低。银团贷款利率在国家规定的基准利率基础上适当优惠，提款期内每一笔贷款利率为中国人民银行公布的金融机构同期同档次贷款年基准利率下浮8%（政策允许下浮限度为10%），体现了金融结构对国家基础设施项目的支持。由于贷款周期长达25年，如遇国家实施利率市场化时，将有贷款人与借款人按当时法律、法规的规定另行商定贷款利率，贷款人同意参照相同信用等级客户的利率标准给予借款人适当优惠，具体事项由贷款人和借款人届时协商确定。

（7）采取水费收费权质押的担保措施

按照银行贷款的要求，贷款必须有担保或资产抵押，但像南水北调工程这样的特大型基础设施项目，由哪个企业担保都不现实，而工程刚刚开始，也没有相应的资产可作抵押。鉴于南水北调工程是收取水费来还贷的，经过反复协商，采取了水费收费权质押的特殊担保措施，妥善解决了银团贷款中的担保问题。

水费收费权是指南水北调东、中线工程4个项目法人依法或依据有关规定享有的对南水北调东、中线工程项目下的供水进行收费的权利。主要包括：①依法或依据有关规定享有的对本项目下的供水向有关当事人收取水费的权利；②实际已收取的水费收入；③对应收未收水费收入所享有的收益权和追索权等权利；④在已签订的供水合同中所享有的其他权利；⑤上述几项水费收入与权益产生的违约金、赔偿金及其他相关收益。

水费收费权质押是指项目法人（质押人）将依法或依据有关规定享有的水费收费权作为出质标的出质给银团方（质权人），質权人对此水费收费权享有优先受偿权。项目法人按照合同约定在银团方代理行开立水费收费权质押账户，该账户用于收取和归集全部水费收入及其衍生收入，并接受银团方的监管，该账户内的水费收入作为质押标的和借款人偿还贷款的担保。水费收费权质押账户内的款项可以用于借款人的建设、运营和维护本项目的日常经营支出，也可以转往银团贷款还款专门账户用于还款，除此之外借款人不得从该账户内支出其他款项。

3 结束语

南水北调工程的中央预算拨款、南水北调工程基金与银团贷款相结合的三元融资模式成功运用成功，特别是在水利行业首次采用国际上通用的银团模式融资，不仅为南水北调工程建设提供了长期稳定的信贷资金，为工程建设的顺利实施奠定了资金基础，而且为水利建设项目的融资方式作了有益的探索。

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