灌区工程管理中存在的问题及解决策略探讨

蔡镇演

【摘要：】灌区工程是国家重要的基本水利工程设施，它保障了国家粮食安全，影响着国家农业经济的发展。灌区工程的管理工作是进行社会主义新农村建设以及建设资源节约型社会的重要环节。本文以五里牌灌区工程为例，提出了当前灌区工程管理存在的问题，并对解决策略进行了初步探讨。

【关键词：】灌区工程；工程管理；应对策略

引言

灌区工程是我国重要基础水利工程设施，是确保国家粮食安全的重要环节，有针对性加强及改进灌区工程的管理工作是进行社会主义新农村建设以及节水型社会建设的重要内容[1]。灌区工程的管理还是我国农业生产以及农村经济发展的主要工作，在促进农业基础发展以及社会发展中具有重要的战略作用。

五里牌灌区工程位于广东省陆丰市中部（博美镇、桥冲镇），工程始建于1964年10月，1970年4月建成，灌区主要水源工程有五里牌水库，该水库集雨面积12.6平方公里，水库总库容2652万立方米，是一宗以灌溉为主，兼防洪、发电、养殖等综合效益的水利工程。本世纪以来，在相关部门的关心、指导下，五里牌灌区工程总结过去管理经验，结合灌区自身特点和实际，对工程现有的管理方式进行了改革，但在实际的管理过程中仍然存在一些问题，需要进一步的探讨与分析，深化灌区工程管理的改革。

1灌区工程管理中存在的主要问题

1.1 灌区设施老化失修

近年来，我国在灌区的节水改造方面投入了大量资金，尤其在灌区续建配套工程、机电设施的配置等方面。不过由于建设时间较早，灌区中很大一部分的工程基础设施、机电设备等都出现不同程度的老化，导致出现工程配套不完善，渠系水利用率低，安全隐患严重等问题[2]。五里牌灌区工程开灌至今已有40多年，由于工程管理与维修养护未能及时跟上，且近十多年来老化失修，目前实灌面积仅2.0万亩左右，占设计灌溉面积的三分之二，渠系水利用率很低。当前灌区依然主要采用灌排合一的灌溉方式，导致水资源浪费现象严重，地下水位控制难度较大，对工程效益的发挥是一个相当大的影响。

除此之外，灌区工程管理体制不顺，机制不活，导致在经济不发达地区，一线水管人员工资长期较低，工作人员积极性不高，责任心不强。地方投入不足，资金短缺进一步制约了灌区工程养护、维修及设备更新，加剧工程老化。

1.2灌区管理制度不完善与管理工作未尽职

1）灌溉渠道破坏，损毁，侵占现象较为严重。在许多基层灌区工程所在地，渠道被侵占、侵种或被人为毁坏的现象非常严重，许多灌溉渠道成为了生活垃圾、工业垃圾以及农业生产垃圾的倾倒场所。这种行为不仅导致灌溉渠道淤积，同时也造成灌区紧急排灌处理事故不及时，为灌区安全埋下严重隐患。这不但给末级灌溉设施带来了影响，同时还给基层群众利益带来危害。

2）灌区工程管理制度不够完善，管理难度较大。灌区工程管理单位通常是直接负责对其所辖区域内的灌区的设备及运行事务管理，但是灌区的管理体制的现状存在很大缺陷[3]。以五里牌灌区为例，一直存在的问题有：根据地方政府1994年水费征收与管理的文件精神及1997年灌区管理代表委员会的决议，水费按面积（亩）由村委统一代收代交，自97年以来水费未能收取，现灌区工程没有经济效益，无偿为农业服务。总结起来，问题主要集中在以下几个方面：①管理体制不顺、管理责任不落实、分级管理工作不到位，导致存在“多龙管水”、事企不分、权责不明的现象；②收取适当水费是确保灌区工程正常运行的必要物质条件，但是当前主要是依靠灌区各个用水的村委，组织、督促来进行征收，沒有统一标准和原则，其费用的收缴不具有稳定性、公开性、连续性；③水费征收的过程中没有相应政策和法规的支持。所以，对于不缴纳水费的用水户只能采用缓供或者是停止供水的方式，既不利于管理单位的正常工作开展，也不利于用水户的生产用水。管理单位征收水费困难，工程正常运行所需的经费来源无保障，影响到灌渠的正常管理运用与维修养护的投入，进而影响到灌区效益的发挥。

1.3资金短缺现象较为严重

在灌区工程的管理过程中，由于缺乏科学、合理的定位，在管理收入方面缺乏稳定、充足的资金来源，有效的投资机制一直不能形成。就五里牌灌区工程而言，年基本支出经费（人员经费、日常公用经费）需235.30万元，四宗水利工程年基本维修养护经费需259.77万元，而灌区管理单位年发电与财政补助收入仅80多万元，远远低于年预算支出额度，截止2014年12月，累计欠缴“五险一金”约183.6万元，借欠个人债务30多万元。

缺乏相关的资金来源保障渠道和具体的准公益性运行管理方案，就导致了工程运行管理经费不足，工程的维修养护以及设备更新等方案不能得到有效落实。表1给出了五里牌灌区管理处年预算收支一览表，可以看出年预算收入与工程管理正常支出的资金缺口较大，这表明资金的短缺直接影响水利工程的后期管理、维护与更新。这些问题都将阻碍灌区管理单位的发展，使灌区管理工作陷入困境。

1.4 农户用水缴费及节水意识淡薄

农村群众普遍对用水的商品意识比较淡薄，使得广大农民用水户对用水缴费的自觉性不强，水费征收困难。五里牌灌区工程受农村税费改革的影响，村民群众对农田用水缴费思想抵触严重，农业灌溉水费长期不交，或自备小型柴油发电机设备自行从河道上抽水使用，导致2000年至2014年农田水费分文无收。究其原因：1、灌区渠道维修养护投入跟不上，渠道堵塞、漏水严重，渠道通水能力降低；2、用水户无交水费，村级干部未能有效组织收取水费，使灌区灌渠管理步入恶性循环；3、灌渠缺乏科学的计量设施，计量到户难以实现；4、水费收缴途径过窄，交费方法过于单一。随着农村改革的深入，供水向农村进一步推进，农村农田用水户欠费、不缴费的意识在短时期内较难转变，给农业水费征收工作带来困难。

2改善灌区管理中问题的策略

2.1完善灌区管理制度，实现管理标准化和现代化

为使灌区工程的日常管理工作有章可循，有据可依，应该对管理制度进行完善和改革，实现管理标准化和现代化。首先，应理顺灌区工程管理权限，实现严格的分级管理。所以，灌区管理单位应及时召开灌区管理协调会议，加强灌区管理的制度建设。同时，积极地向用水户宣传灌区管理的相关规定，改变灌区用水户的认识，使得他们从被动地接受与遵循向主动配合管理的方式转变。另外，为避免管理与养护同为一方带来的管理工作懒散，养护工作滞后的问题，可以借鉴水利工程管养相分离的方式，将管理人员与维护人员分开，且对应的经费等也采用分别管理的方式，并采用分别设置机构的方式来进行管理。

2.2建立有效的用水收费机制

当前，由于固有的传统思想，人们一直将农业生产用水作为一项公益事业来对待。对灌溉需要的成本支出不予重视，尤其是在受到农村税费制度改革的影响，农村粮食、化肥以及种子等直补政策出台之后，用水户对于相关部门税费的收缴存在一定的抵触情绪。因此，建立有效的收费制度十分必要。在考虑到用水户的实际承受能力的基础上，结合当地农民种田的直补情况，报请市、县地方政府牵头、审批，统筹从种田补贴中由水务主管部门委托农业部门代扣代收农业水费，确保在保证灌区正常运行的基础上，尽量减轻农民的负担。

2.3规范灌区工程管理公共财政支出

灌区工程作为水利基础设施的重要组成部分，灌区工程管理的资金投入需要得到足够重视，这是水利现代化进程和可持续发展的重要规律性[4]。现阶段中央已经明确做出了加大水利管理投资的决定。显然，根据谁受益谁支付的原则，主要由地方政府负担水管体制改革这部分的投资。各级政府都要正视水管投资社会效益的显著性，权衡投资政策，主动承担水利公益部分的财政支付；采取规范、足额计征，拨补水利工程管理经费，实施公正、公平、透明的受益人支付政策，以保证水利的可持续发展。

2.4提供有效技术服务，加强节水宣传及水政监察执法工作

当前，农村用水户在节水方面意识仍然比较淡薄，因此对节水灌溉方式與技术的推广难免遇到各种问题。为了确保节水技术以及相关的科研成果能够真正在农业生产中推广应用与发挥作用，能够给农民的增产增收提供保障，采取合理的宣传、引导与教育工作十分必要。因此，地方水务主管部门有必要商宜农业主管部门、工程管理单位可以在灌区设立农业灌溉技术咨询点，并定期邀请、派遣有关方面专家顾问对农民进行技术指导，给农民提供灌溉方案设计、灌溉设备信息、栽培种植技术推广等。水务主管部门也应定期开展节水、相关水法律、法规的宣传活动，同时，应加强水政监察执法，打击损毁、破坏、侵占灌渠水利工程设施的人和事。

2.5 推进农民用水合作组织的规范化建设

让用水户对其辖区内的灌溉设施具有管理权和监督权，在灌溉设施的使用方面具有收益权，在管理制度和方案的制定方面具有决策权也是推进灌区管理工作的重要内容[5]。通过用水户参与灌区工程设施建设，形成一个完善的自我监督体系，这种管理方式既解决了用水户主体的缺位问题，又确保了水利工程效益得到有效的发挥。用水户参与到灌溉的管理中来，将水利工程的使用权、所有权以及管理权等交给农民，建立农民用水合作组织，实施管理、维护以及资金等方面的独立管理，从而调动农民的生产积极性，实现工程效益的完全发挥。这种管理方式还可以有效降低农民负担，增加农民收益。

结语

保证农村经济全面、协调、可持续发展是当前新农村建设工作的重点。本研究结合五里牌灌区工程的实际管理情况，通过对灌区工程管理工作中存在问题进行讨论与分析，针对其中存在的灌区设施老化，维修养护不足，管理制度不完善，资金短缺与农户节水缴费意识淡薄等问题，提出了改善管理工作的建议。灌区管理应该以社会和经济效益协调发展为目标，通过改善传统的灌区管理方式来提高灌区的工作效能，更好地完成新时期农田水利建设、管理任务，更好、更快地实现农业现代化和社会主义新农村建设。

参考文献

[1]敬正书. 中国水利发展报告[M]. 中国水利水电出版社， 2004.

[2]蓝秋玲. 灌区管理问题分析及应对策略[J]. 黑龙江水利科技， 2012 （7）： 233-234.

[3]程邦谊. 湖北省水库工程管理体制改革路径探讨[J]. 人民长江， 2007， 38（2）： 139-141.

[4]王冠军， 陈献， 柳长顺， 等. 新时期我国农田水利存在问题及发展对策 [J]. 中国水利， 2010， 5： 10-14.

[5]冯广志. 用水户参与灌溉管理与灌区改革[J]. 中国农村水利水电， 2002 （12）： 1-5.