对“一把手”权力制约和监督的制度构建

杨勇

本文为2013年云南省哲学社会科学规划项目《我国地方政府行政权力制约机制路径研究》（编号：YB2013112）阶段性成果

【摘 要】 本文对中国语境下的“一把手”作了概述，分析了“一把手”权力制约和监督的困境;提出了“一把手”权力监督的制度构建。要科学配置权力，建立分权体制;完善法律制度，规范权力运行;理顺监督体制，形成监督合力;健全教育机制，营造廉政氛围。

【关键词】 “一把手”;权力制约;监督;反腐倡廉;制度构建

习近平总书记在中纪委二次全会上强调，“要加强对一把手的監督，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”当前，“一把手”的主流是好的，但是，毋庸讳言，由于缺乏有效的权力制约和监督，在一些地方和单位，不同程度地存在着“一把手”决策一言堂、用人一句话、财务一支笔、权力一把抓，绝对的权力又导致了权钱交易、权权交易和权色交易等以权谋私的腐败现象，成为人民群众痛恨的“一霸手”。 在被查处的各类腐败案件中，“一把手”腐败案件越来越多、腐败程度越来越深、腐败性质越来越恶劣。反腐剑指“一把手”，也让我们反思“一把手”权力要如何才能高效、安全运转？因此，加强对“一把手”权力的制约和监督成为了十分重要而紧迫的研究课题。

一、中国语境下的“一把手”概述

“一把手”是一个来自民间的形象说法，在正式文件中，一般称为“主要领导干部”，主要是指在一个“领导班子”中处于核心地位、具有重要话语权、承担主要责任的那位“领导干部”。相对于一般公职人员，“一把手”在领导集体中承担着首位负责人和最高决策者的角色;从履行职能的角度看，“一把手”具备全面的行政领导功能。

诚然，上述界定是人们普遍认同的“一把手”的标准，也就是说他拥有诸如“签字报账”等方面的权力。但是，在当代中国语境下，我们应该还要看到，“一把手”有着更加广泛的外延和特征：在他管辖的范围内，他有着相对集中的权力，但是，在一个更大的范围内，他又必须听命于另一个处于更高地位的主要领导干部;而后者，也必须听命于某个处于更高地位的主要领导干部。以此类推，“主要领导干部之间，就形成了若干向下授权、向上服从的权力链条。”任何主要领导干部，都是这条权力链条上的一个纽结。他作为主要领导干部的权力，来自上一个纽结，同时，他又是下一个纽结所代表的主要领导干部的权力之源。这些代表权力链条上的权力纽结的主要领导干部（“一把手”），就是权力制约与监督的重点和难点。说他们是监督的重点，是因为他们掌握着较为集中的权力，自由裁量权较大，腐败的可能性更大;说他们是监督的难点，也是因为他们掌握的权力比较集中，拥有的能量比较大，腐败行为难以被察觉，监督起来比较困难。因此，在权力制约和监督的领域，“一把手”的权力制约和监督是一个值得认真对待的现实问题。

二、“一把手”权力制约和监督的困境

1、权力配置不科学，权力过分集中

权力配置不科学，权力过大、过分集中，是“一把手”权力制约与监督乏力的总根源。当前的权力配置对“一把手”赋权过重，集人、财、物大权于一身，而决策权、执行权和监督权之间尚未完全形成相互协调的制约机制，民主集中制优势难以发挥，导致决策一言堂、用人一句话、财务一支笔、权力一把抓。其中，决策权、用人权、财务权和项目审批权最容易出现寻租，继而导致腐败。如黑龙江省绥化市原市委书记马德，利用手中握有的绝对的用人权力，任意提拔使用各级领导干部260多人，仅绥化市各部门的一把手就有50多人，其中也不乏行贿受贿、买官卖官、权钱交易的现象。这也说明了在中国语境下，“一把手”用人一句话和权力的向下授受、向上服从的链条关系。从政治制度的原因来看，权力越集中，越缺乏制约，则权力滥用的可能性就越大。权力过分集中，决策权、执行权和监督权都掌握在“一把手”手里，造成了“一把手”权力监督的困境。

2、法律制度不完善，权力界定模糊

近年来，我国出台了一系列反腐倡廉相关政策和法律法规，尤其是随着《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等一系列法规和文件的陆续颁布，我国已构建起反腐倡廉法规制度体系的基本框架。但是，现行有关“一把手”权力制约与监督的法律制度比较零碎、不具体、可操作性差，相关配套措施缺乏，且很多必要的法律尚未出台，难以真正形成对“一把手”权力的制约和监督。一是法律不健全。目前，反腐倡廉领域的制度建设呈现出“党内规定多、国家法律少”的情况，一些重要领域和关键环节还存在法律空白。二是规定不具体。现行的相关法规制度原则性多、单一制度多、正面规定多、规范对象泛指多，但是可操作性少、配套制度少、处罚措施少、针对“一把手”的少。三是法律界定不清。由于缺乏具体的定性量纪标准，“一把手”职权范围和内容界定模糊，法律规定不具体，难以取证，导致“一把手”常借用民主集中制原则下的领导班子或组织集体决定之名行使个人意志之实。由于监督标准不明确、实施细则不具体，导致对“一把手”的监督陷入没有清晰法律依据可取证的困境。

3、监督体制不顺畅，权力监督乏力

在我国现实的监督体系中，由于受行政管理体制、监督体制等的影响，整个监督体制不顺畅，监督主体多元，缺乏系统性，尚未形成对“一把手”制约和监督的合力，在对“一把手”的实际监督过程中并未发挥出它应有的作用和功能。一是监督机关缺乏独立性。各级纪检监察机关实行双重领导体制，在上级纪检监察机关和同级党委领导下工作，并以同级党委领导为主，其领导权、人事权、财政权掌握在同级党委手中，这在客观上使监督机关受制于同级党委，缺乏监督的独立性，往往不敢、也不愿意去监督同级党委，尤其是不敢监督“一把手”。二是社会监督缺乏制度保障。目前由于政务公开制度不完善，社会公众的知情权难以保障，且相应的监督制度保障缺乏，难以监督位高权重的“一把手”。三是各类监督尚未形成合力。在现实监督过程中，各个监督主体各自为政，只对本系统的上级机构负责，整个监督体系缺乏必要的沟通和协调，对“一把手”监督合力的整体效能难以发挥，造成对“一把手”谁都去监督、又都监督不到位的现象。因此，“上级管不到，同级不好管，下级不敢管，群众管不了”成为“一把手”监督难的主因。

4、教育机制不健全，特权思想严重

由于廉政教育机制不健全，教育形式与内容陈旧，教育效果不好，“一把手”的“官本位”思想、等级特权思想不能消除，有的人认为当了官就可以高人一等，尤其是当了“一把手”更是做了人上人。他们常常以“老大”、“老板”自居，强调个人的权威和个人权力的极端性，对法律无所畏惧，民主集中制往往成了摆设，别人只有绝对服从的份，逐渐蜕变成“一霸手”。

三、“一把手”权力监督的制度构建

1、科学配置权力，建立分权体制

（1）建立科学的权力配置机制。科学配置权力，就是要使权力既相互制約又相互协调，既要“把权力关进制度的笼子里”，做到结构合理、配置科学、程序严密、制约有效，又要使权力切实发挥作用，做到权责一致、规范有序、相互协调、运行顺畅，让权力在合理的边界内规范正确的运行，促进社会各项事业不断向前发展。要根据集体领导和个人分工负责相结合的原则，对“一把手”和班子其他领导进行合理的权限划分和分工，把权力和责任统一起来，强化个人分工负责和行政问责制，避免“一把手”越权、包揽一切的现象产生。

（2）完善“一把手”分权制度。按照“行政三分制”原则，建立政府决策权、执行权、监督权的相互制约机制。一是减少“一把手”的审批权和自由裁量权。大力推行“一把手四个不直接分管”制度，而是由副职或班子成员直接去分管某项工作，使副职由“旁观者”变成为“操作者”，让“一把手”由“操作员”转变成“监督员”，对分管者的人、财、物工作进行监督，由此形成相互制约制衡的机制。二是健全领导干部选举制。在合理范围内，拓宽举荐渠道，实行“差额提名”制度，把干部选拔任用的提名权、初选权交给群众，形成“多数人选人，在多数人中选人”的模式，做到提拔一个干部，要求至少两个以上候选人，然后由集体决策，约束、规范“一把手”人事权，削弱“一把手”干部任用的权力，打破“用人一句话”的僵局。三是坚持和完善民主集中制。进一步完善党内生活的各项制度，大力推行“三重一大”事项集体决策制度和一把手“末位表态”制度，以健全的党内民主机制制约“一把手”的权力。

2、完善法律制度，规范权力运行

（1）健全制约监督法规体系。根据当前“一把手”权力运行的新特点，及时对“一把手”权力制约和监督的法律及制度进行废、改、立，健全基本法律监督制度。一是科学界定“一把手”职权范围。制定详细具体的政策制度，合理界定“一把手”的职权范围和政治、生活待遇等正当权力，控制权力范围，划清权力与腐败界限，坚决制止职权滥用和特权泛滥。二是强化法律制度的权威性和可操作性。细化量化法律制度对于“一把手”权力运行和监控的相关规定，制定刚性的实施措施，使其具有真正的权威性和可操作性。三是建立健全相关配套制度。制定国家反腐败法、群众举报法、领导干部家庭财产和个人重大生活事项申报法等一系列配套法律制度。

（2）规范权力运行机制。一是大力推行权力清单制度。科学界定“一把手”权力，理清“一把手”权力来源，编制“一把手”权力目录和权力运行流程图，公开“一把手”权力清单，将“一把手”权力运行全过程、全方位地处于“阳光”之下，确保“一把手”权力正确行使。二是坚持和完善政务公开制度。要坚持“一把手”权力决策和运行的公开制度，把政务公开、决策透明作为“一把手”施政的基本准则，加强对“一把手”权力运行的内部和外部监督，让“一把手”的权力在阳光下运行。三是强化行政问责制。要认真落实“一把手”负责制和行政过错责任追究制，不断强化行政问责制，加大责任追究力度。对“一把手”因决策严重失误、失职渎职、监管不力、滥用职权、用人失察失误等造成恶劣影响或重大损失的情形，要依纪依法追究其相应的领导责任，促使“一把手”谨慎用权。

3、理顺监督体制，形成监督合力

（1）聚合“一把手”权力监督力量。一是强化专门监督机关的独立性。改革各级纪检监察机关的行政管理和领导体制，由上级纪检监察机关和同级党委的双重领导改变为上级纪检监察机关垂直统一领导，突出上级纪检监察机关的主导权。二是提高社会监督的监督地位。要建立相应的保障制度，提高相应的知情权和监督权，让媒体、网络、群众等社会监督主体可以参与到政府决策和权力行使过程中，真正做到回应社会公众需求。三是建立相互协调的监督体系。明确划分不同权力监督主体间的职权，建立监督机构间的联络机制、综合协调机制和信息沟通渠道，做到信息共享、资源整合，分工协作、密切配合的和谐关系，形成有效的监督合力。

（2）进一步完善巡视制度。整合党内监督资源，把巡视同党内其他监督统一起来，同党内各项监察制度结合起来，提高党内监督的整体水平;健全巡视制度体系建设，完善巡视工作配套制度，使巡视工作制度化、规范化和常态化。同时，将“一把手”作为巡视的重点，以“对腐败零容忍”的严肃态度，严肃查处“一把手”违纪违法行为。

4、健全教育机制，营造廉政氛围

（1）构建拒腐防变教育长效机制。建立健全拒腐防变教育领导机制和相配套的工作机制，确保拒腐防变教育工作的组织领导坚强有力;建立健全拒腐防变教育保障机制，把拒腐防变教育的各项任务落到实处;建立健全拒腐防变教育活动机制，深入开展反腐倡廉、拒腐防变教育活动，着力形成拒腐防变教育长效机制，用良好的制度和机制教育警示、约束“一把手”的行为。

（2）营造廉政社会氛围。要积极挖掘和整合廉政文化资源，不断扩大廉政文化的覆盖面、影响面、教育面;“一把手”要按照“三严三实”要求，廉洁自律作好表率，积极践行廉政文化建设的实践活动;新闻媒体要积极介入廉政文化建设之中，颂扬廉政人事，鞭挞腐败行为，营造廉政社会舆论，正确引导廉政文化建设。同时要加强思想道德、职业道德、家庭美德、社会公德教育，发挥文化熏陶的功能和教育的整体效能，在全社会营造一个不易腐、不敢腐、不能腐的良好氛围。

【参考文献】

[1] 习近平.在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话[N].人民日报，2014.1.23.

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[3] 乔德福.“一把手”特权治理困局及其破解路径[J].理论探讨，2014（2）.

[4] 原淑玲.试论对“一把手”权力的制约和监督[J].青岛行政学院学报，2010（3）.

[5] 乔德福.治理“一把手”腐败体制机制创新探讨[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2013（1）.

【作者简介】

杨 勇（1986-）男，傣族，云南楚雄人，公共管理专业硕士研究生，临沧师范高等专科学校管理与经济系讲师.