泰达环保：浴火淬金

秦长城

作为天津泰达环保有限公司（下称“泰达环保”）成功运作的众多PPP项目之一，大连中心城区垃圾焚烧发电项目从2012年7月正式建成投产到现在，已经过三年多的时间。至今，项目总体运行良好，各项财务指标全部优于设计水平，全年日均处理垃圾量达到1500吨。在不久前，该项目正式入选了国家发改委PPP全国典型案例库。

但像大多数PPP项目一样，大连中心城区垃圾焚烧发电项目从开始筹划到建成，并非是一帆风顺，而是在整个过程中，充满了波折与坎坷。不久前，天津泰达环保有限公司副总经理刘彦博在接受本刊记者采访时，向记者回顾了该项目运作的过程，其中一些经验之谈，或能给我们一些启示和参考。

过程回顾

据刘彦博介绍，其实早在2003年，大连市便已经开始尝试在国内首次采用BOT的方式进行垃圾焚烧发电项目的招投标。但在当时，国内对垃圾焚烧发电项目的建设方式刚刚处于探讨阶段，几乎没有建成的项目，也没有样板以供参考。再加上，当时国家对垃圾发电的一些政策还没有出台，也没有很明确的政策导向。当时市政府并没有聘请招商顾问，而是自行公开招标。最终，日本的一家企业株式会社荏原制作所和大连起重体团联合体成为中标人。

但此后过程的进展并不如预期般顺利。在招标结束后，政府方与投资人进行了协议谈判，希望就垃圾处理服务的具体条件进行明确，比如垃圾供应数量、热值以及垃圾处理“三废”（飞灰、炉渣、渗滤液）排放标准等。但经过长达五年、前后十几轮的谈判，尽管项目的特许经营协议内容越来越细，对政府的约束也越来越多，垃圾处理补贴费用越来越高，可双方却仍未在特许经营协议的某些关键条款上达成一致，最终导致项目流产。

在刘彦博看来，项目失败，其实主要有两个原因：一是对垃圾发电PPP招标的复杂性估计不足;二是当时没有同类项目的招标经验，招标过程中项目条件不够明确，招标文件仅有《投标人須知》而没有《特许经营协议》，所有协议的关键条款都要在后期通过谈判来确定，“这就造成了项目招商时边界条件不明确，政府与投资人各自的理解不一、分歧较大，谈判过程中明显感觉信息不对称，政府在很多问题上处于被动状态，最终导致项目流产。”

在这样的背景下，大连市政府于2009年终止了原合同，并聘请专业的咨询公司重新进行招投标工作。在吸取了上一次失败的经验教训后，此次大连市政府在招标前就做了充足的准备工作，将合同涉及的细节、未来的权责一一说明清楚。并且政府方在咨询顾问的协助下，在公开招标之前将所有项目的条件进行细化和逐一落实，使所有投资人在统一的项目条件下进行公开竞争，达到利益的最大化。

2009年2月5日，大连市城建局正式发布第二次项目招标公告，并在相关人员的监督下采用随机抽取的方式确定了评标专家。此后，包括天津泰达、中国节能、重庆钢铁、光大国际、上海环境以及威立雅在内的9家单位参与投标，竞争异常激烈。最终，在经过严格的综合评审和澄清谈判后，招标人确认泰达环保和中国恩菲工程技术有限公司联合体中标。中标的垃圾处理价格51元/吨，甚至不到上一次招标时中标人要求价格的一半。2009年7月17日，大连市城建局与中标人草签特许经营协议。大连中心城区垃圾焚烧发电项目正式尘埃落定。

经验总结

刘彦博认为，大连项目的成功运作是在深刻理解行业惯例和投资人需求的基础上，政府与招标顾问密切配合的成果。其之所以能够取得成功，与以下几个要素密不可分：

第一，选择一个合适的合作伙伴。“由于垃圾处理焚烧项目属于公共产品，因此项目设计不同于一般企业，它是城市基础设施中不可或缺的一部分，也是城市公共事业的一种，因此政府不仅要担负前期的设计、监督等责任，还要担负相应的社会责任。在此层面上，选择合适的投标人就需要考察多方面的指标。”刘彦博表示，在该项目选择合适的投标人之时，除了要求有经济实力，同时还要求有建设管理能力和运营管理能力，要重视企业的信誉。大连市垃圾焚烧项目最后选择了一个大型国企作为合作伙伴，这也是考虑了投标企业的综合实力、社会责任感等多方面因素后作出的结果。

第二，此次项目实施中对特许经营协议中很多条款约定都非常详尽。由于特许经营期限一般从投产开始计算，工程建设期常常不可控。本项目的第一次招标之所以会产生“马拉松”式的谈判，是因为招标文件仅有《投标人须知》，而没有《特许经营协议》，所有协议的关键条款都要在后期谈判中确定，其工作量和难度可想而知。而在第二次招标过程中，按照行业惯例，《特许经营协议》作为招标文件的一部分，投标人仅可在已有文本的基础上提出偏差意见，而且，在评标时对这些提出的偏差意见是要扣分的（换句话说，即如果对协议的修改意见太多则很可能无法中标）。并且，特许经营协议明确约定了建设期，使企业自加压力推进建设进度，尽快投产运营才能获得经济效应。所有这些，大大减少了后期谈判的工作量，充分保证政府的主动性和项目的时间进度。

第三，企业和政府互相支持，为项目实施解决具体问题。在参与该PPP项目时，双方建立了一个非常畅通的沟通机制，从项目执行到高层沟通，整个项目非常顺利。同时，按照协议规定，政府完成政府的工作，使工程建设与外部配套同步实施，由于良好的沟通机制，使得这个项目从开工到竣工也算国内建设最快的。

“除此之外，这个项目之所以成功，很重要的一点是由专业的人员干专业的事情。”刘彦博表示，生活垃圾焚烧项目不同于常规的政府采购项目，它针对的是一个合格产品，要求企业提供一个合格的工程，合格的管理人员，只有这样，才能提供出合格的产品。在项目的实施过程中包括极其复杂的各种技术、各种政策、监管以及边界条件等的界定工作，每一项不清楚都很可能在实施过程中带来很大的麻烦。刘彦博介绍说，在这方面政府方对这个项目进行了深入仔细的调研，在项目咨询和前期准备阶段也引入了专业的咨询公司，对特许经营权条款和实际技术方案进行了周密考虑，编制完成了整套方案，对可能发生的问题做了预想和明确的界定，这个项目在整个招标文件中文本非常严谨，最终为整个项目的顺利实施奠定了扎实的基础。