多源流分析凤凰古城收费政策

周晓雪

【摘要】 本文采用金登的多源流理论分析框架，分析了凤凰古城收费政策的问题源流、政策源流和政治源流，说明了“政策之窗”开启的决定性因素是政府领导的价值观，从而验证了该理论在解释中国公共政策过程中的适用性和有效性。

【关键词】 多源流模型 凤凰古城 问题源流 政策源流 政治源流

2013年4月8日，湖南省凤凰县宣布，从4月10日起，凤凰古城将收取148元的门票费开始实施捆绑售票。政策实施后引发多方关注，游客人数骤减，当地个体商户受到很大冲击。4月20日起，凤凰县政府针对学生群体推出一项新政策，票价由80元降为20元。为什么免费的凤凰古城突然开始收费？又是什么原因在收费新政出台两天后又对政策进行了调整？本文运用多源流理论对这一案例进行分析，试图对凤凰古城实行收费及后来的政策调整给出合理的解释，以此来验证其对中国公共政策过程的解释力。

一、多源流理论概述

多源流模型分析框架由John.W.Kingdon在其1984年出版的著作《议程、备选方案与公共政策》首先提出，它是在1972年科恩提出的有关组织行为的“垃圾桶”模型的基础上发展起来的政策过程分析理论。多源流模型将主要的分析集中在问题界定、议程提出以及方案选择三个阶段上，认为在政策系统中存在着三种不同的源流：问题源流、政策源流和政治源流，它们彼此独立发生，发展和运作都不依赖于其他源流，直到在某一个关键时间点上的偶然性事件发生，它们汇合到一起，公共问题就会被提上政策议程。这个关键的时间点往往是某些焦点事件，也可以称之为“政策之窗”，即政策建议的倡导者提出其最佳解决办法的机会，或者是他们促使特殊问题受到关注的机会。多源流理论模型虽然是舶来品，但对于我国有较强的适用性，此模型已被用来解释国内多个领域的政策议程。

二、问题源流

问题源流主要关注“政府官员是如何将其注意力固定在某一问题而不是在另一些问题上”。问题是如何被政府官员认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的。面对纷繁复杂的社会问题，为什么政策制定者对一些问题给予关注，却对其他问题视而不见呢？金登认为这主要取决于决策者了解实际情况的方法，是“各种机制——指标、焦点事件和反馈——使问题引起他们的关注”，这些明确可感知的各种机制就使得一些实际情况被界定为问题。

1、收入问题

根据中央党校社科部社会学教研室教授向春玲的《湘西凤凰古城八大旅游景点经营权有偿转让调查报告》，凤凰烟厂于1997年停产关闭，使凤凰县的财政收入由从1996年的14462万元跌至1999年的2171万元。2000年，正值国家提出西部大开发政策，凤凰县向旅游经济转型。2001年，全年门票收入不足100万元，接待费却有200万元。据凤凰县政府统计，凤凰旅游发展初期，财政共投入资金15.51亿元，回收只有0.4亿元。

2、制度问题

凤凰古城开发初期的旅游环境：无钱、无序、无经验、无效益。黄丝桥古城、沈从文故居、杨家祠堂等景点由文物局管理，南方长城等由个人承包，沱江上漂流的全是私人船队。在这种背景下，2001年5月，县政府与黄龙洞投资股份有限公司开始了经营凤凰旅游的谈判，转让凤凰8个景点的50年经营权，包括：沈从文故居、熊希龄故居、杨家祠堂、东门城楼、虹桥艺术馆、崇德堂、万寿宫和古城博物馆。这8家景点是凤凰旅游资源的90%，也全部被包括在本次新门票的使用范围中。古城旅游策划了诸如沈从文百年诞辰纪念等大型活动，使凤凰名声大震。许多旅行社以“免费赠送凤凰游”招揽游客，使得大量零负团费团队涌入凤凰，留下大量垃圾，增大了古城保護压力。2011年凤凰县政府工作报告这样描述当地经济状况：经济结构欠佳，游客“井喷”现象使我们在硬件和软件上都没有做好相应准备，县财税总量较少，收支矛盾非常突出。在这份政府工作报告里，还提到了烟雨凤凰山水实景剧场等景点或基础旅游设施仍因拆迁等问题无法如期完成。

3、政策问题

国家对湘西对凤凰旅游建设，投入严重不足，凤凰多年来难上重大项目，也难以获得立项支持。湘西2008—2009年遭受非法集资大危机的影响，凤凰也受到严重影响。非法集资本身就是由于湘西发展需要资金，而国有商业银业又不肯在湘西放贷，对湘西地区进行金融歧视，造成不发达地区支持发达地区建设的奇观。

三、政策源流

政策源流，即解决问题的想法、策略和行动方案。政策源流并行于问题源流，但问题能够引起重视并不意味着一定能排上政策议程，必须具备适当的时机才能使政策之窗开启。在多源流模型中，政策源流产生于政策共同体，一个包含着官僚、学者和思想库中的研究人员的网络，网络成员共同关注某一政策领域中的问题。政策共同体中的成员都会围绕政策问题提出主张，希望自己的政策建议能得到重视。当感知的问题情境被提升为政策问题时，围绕着问题的解决会产生许多政策建议，众多政策建议仅有少数能够引起高度重视，且只有在技术可行并与决策者的价值观念相一致时才可能被采纳。

据公开材料显示，2000年，凤凰全县年旅游人次为28万，2012年，这个数字已达690万人次，12年间，旅游总收入从5400万元增加到53.01亿元，贡献了当地GDP的一半以上。景区统一门票是当地政府多年来的愿望，但在2012年之前，有国道穿城而过导致无法执行，直到2012年国庆节前，高速通车，收费事宜才开始筹备。

《中华人民共和国旅游法》自2013年10月1日起施行，旅游法明确规定，将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票。同时，旅游者有权自主选择旅游产品和服务，有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。

由于“景在城中，城在景中”，凤凰县决定采取收取统一门票的办法，票价为原审批票价，不属于新定价，也不属于涨价，因此没有听证，便于实行。2013年2月，凤凰县政府以土地入股占49%股份、相关公司占51%股份的形式，成立凤凰古城景区管理服务公司，对景区实行整合经营，每卖出一张148元的门票，政府从中获得60元左右的收入。黄龙洞投资股份有限公司总经理叶文智的愿景是上市，凤凰县的投资商无疑是凤凰古城收费这一政策的重要助动力。

当政策方案与决策者的价值观相符时，其被采用的机率就大得多了，如果在技术和预算上再有可行性，该方案就应该能够在政策议程上通过。于是，凤凰古城收费成为凤凰县政府格外关注的问题，并在政策议程上通过。

四、政治源流

政治源流是政策议程中的重要组成部分，包括政府领导观点、各方动员等。政府领导观点往往对政策变更有极大的影响，毕竟自下而上的民意表达所需要的条件，比执政者本身执政理念的改变要复杂和费时。当执政理念与民意一致时，则能最大程度上动员各方力量，更大程度上促进问题源流、政策源流和政治源流的三源汇合。从政府官员的角度看，国民情绪固然重要，因为“政府官员对国民情绪敏感并试图将其变为资本”。他们对国民情绪具有很强的敏感性，往往会利用国民情绪为自己的利益需求服务，所以他们不可能不关注国民情绪的变化。但相对于国民情绪的影响来说，执政党意识形态对政府官员的影响更为重要，因为这直接决定了他们的政绩与升迁。

1、政府领导的观点

政府领导的观点在政策议程中起着关键作用。在凤凰古城收费事件中，县委书记罗明无疑起了至关重要的作用。通过罗明的简历我们可以看到，他从2000年开始任副县长，到2013年，在凤凰县至少任职十多年。在GDP时代，政绩还是官员升迁的决定因素。因此，凤凰古城收费成为政府领导思想中提升业绩、增加财政收入的最佳解决方法。

2、舆论压力

凤凰古城收费新政出台，先是被全国的媒体和网民痛批，接着城内的商铺集体罢市并聚集抗议，事件一度升级，足以确定通票制引发了民意反弹。据中青舆情监测室统计，6天内，近50万网民参与讨论凤凰古城“进城费”。凤凰古城“进城费”已发酵为当日最热舆情事件。中青舆情监测室对1000条网民留言进行抽样分析后显示，对“进城费”一事持否定态度的，占到91.3%。

3、政治环境

党的十八大报告中要求强化政府公共服务职能、建设公共服务型政府、提高党的执政能力、深化行政管理体制改革。同时，这也是民众的意愿。“维稳”是中央领导关注的重中之重，违背民意造成的不稳定事件必然会对凤凰县政府造成极大的负面影响。这样的政治背景下，如果官员因为收费能带来巨大的经济利益而执意与民意相对抗，便与执政党的执政理念相违背，最终会影响到自己的政治前途。新一届党中央执政必将着力贯彻落实服务型执政理念，因此，在这样的政治大环境下，调整收费政策自然就会成为最终的政策选择。

五、总结

多源流理论是在美国公共政策实践基础上提升出来的，对美国的公共政策制定过程尤其是政策议程的建立有非常强的解释力。基于美国国情产生的多源流理论能否用来解释中国的公共政策制定过程呢？通过对湘西凤凰古城收费政策的分析我们可以看出，多源流理论对中国的公共政策过程也有一定的解释力：政策之窗的开启同样需要问题源流、政策源流和政治源流的汇合。同时，我们也可以看到，在中国特殊的政治体制和管理体制下，相对于问题源流和政策源流而言，政治源流的影响力更大一些，政治影响力的大小往往决定了公共政策议程的建立与否。基于以上分析，我们得到这样的启示：在中国，为促使某一社会问题进入政策议程，更需要从政治源流中获取推动力，能够与执政党意识形态相符的政策议程更容易通过。

【參考文献】

[1] 曾令发：政策溪流：议程设立的多源流分析——约翰·W.金登的政策理论述评[J].理论探讨，2007（3）.

[2] 陈建国：金登“多源流分析框架”述评[J].理论探讨，2008（1）.

[3] 李建华、谢敏：金登多源流模式理论及其启示——评述多源流模式理论[J].湖南工业大学学报（社会科学版），2010，15（5）.

[4] 王安：从公共问题到政策制定：政策过程分析的“多源流”理论——以A市PX项目的迁建决策为个案分析[J].理论界，2008（12）.

（责任编辑：胡婉君）