公共产权视角下当代民俗古城发展中的“公有地悲剧”

摘 要 民族民俗古城具有多彩绚烂的民族文化，蕴含了一个民族历史的发展和文化底蕴。在经济快速发展的时代，国内兴起民族民俗风情旅游景区的热度之后，如何做好保护历史文化遗产、并且继承和光大这些遗产使其更胜往日成为了现代古城发展工作中的重头戏。本文以凤凰古城为例，以公共产权的视角，从古城“围城收费”前后所出现的问题，来分析现在古城在避免“公有地悲剧”的同时如何做好古城的经济发展对策。

关键词 公共产权 民俗古城 “公有地悲剧” 凤凰古城

作者简介：付登位，贵州大学公共管理学院政治学2016级硕士研究生，研究方向：中国政治。

中图分类号：D923.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.088

“公有地悲剧”（Tragedy of the commons）是一种关于个人利益与公共利益（Common good）将有限的资源进行分配有所冲突的社会陷阱。1968年时，加勒特·哈丁（Garret Hardin）发表在《科学》上将“公有地悲剧”概念进行延伸，称为“公有地悲剧”。公共产权是指将财产的使用权转让权以及收入的享用权界定给一个共同体，在共同体内由每个成员都有权分享这些权利，并且排除了共同体以外的成员对共同体内任何成员行使这些权利的干扰，那么产权就表现为公共产权。凤凰古城的居民集体享有古城的使用权，得益于每年的巨大的客流量，古城的居民与商贩赚得盆满钵满，但没有明晰责任范围的地方长期处于无人管理的状态；而沱江两岸商业开发过度，与河争地现象十分严重，加上沱江两岸及河面一味造景，造成行洪排水不畅等，正是这样每一个人理性的行为，最大化个人的经济利益，最后造成了非理性的结果，因居民、商户以及当地政府追求短期自身利益所导致的旅游资源迅速耗损和旅游品牌资产快速衰减的“公有地悲剧”。

一、古城门票征收与停收始末

凤凰古城，位于湖南省西南部，是中国非常典型的少数民族聚居地，具有浓厚的民族风情文化。2000年游客接待量约57万人次，2011年据数据统计，这一数字上升到了650万人次。大量游客蜂拥而至，给当地聚居地的居民带来了更多的收入的同时，也由于免费开放导致凤凰古城旅游乱象突出、生态环境急剧恶化等。为了解决这一乱象，按照湖南省凤凰县人民政府2013年3月的公告，包括凤凰古城、南华山、乡村游三大块景区在内的古城9景和南华山门票被绑定实行一票制销售，售价148元，每一位进入湖南凤凰古城风景名胜区的游客，不论是否参观古城内的景点，都将收取148元门票费，收售门票的部分收入用于古城维护和生态环境的保护。

从捆绑收费开始实施以后，游客认为提高了游客出行的成本，且大量的查票关卡立于城内，游客也频繁被工作人员检查是否购买门票，使得旅游体验变差。于古城内经营的商户反对更激烈。三年的时间过去，“围城收费”的效果并不理想，古城生态环境保护问题并没有因为此项政策的实施得到妥善解决，反而使得客流量减少，并且游客在古城的平均停留时长也大幅减少，这也就造成了原城内经营的商家收入大幅缩水，甚至入不敷出。2016年4月9日，凤凰县拆除全古城的查票关卡；次日，凤凰古城景区正式暂停“围城收票”。就這样当初轰动全国历时三年的“凤凰古城围城收票”事件就如一场“闹剧”一般匆匆收场。

二、“围城收费”下的得与失

（一）事件中的政府与古城旅游公司

历史上的凤凰，名扬天下。但是近年来却陷入了舆论的旋涡。首先，像其他古城一样会随着游客的增多商业化气息会越来越浓厚，原来朴素的人文气息难寻；其次，越来越多的新闻曝露出凤凰古城“拉客宰客”现象严重。又因追求效益而导致开发无度。为了解决这些乱象和问题，2013年4月10日，县政府开始在古城施行“一票制”，这一政策在游客和当地商家中引起了很多话题，一时舆论哗然。收费的三年以来，当地县政府古城建设以及维护上投入资金约6.96亿元，实施了古城文物保护、古城消防整治、古城风貌民居整治、古城下水道清淤、古城景观亮化。在这三年中，充足的财政资金确实对环境的现状有了很大的改善，由对应的资金对一些古城景观的磨损进行大量的修复，古城公共区域也由县旅游公司派遣专人进行日常的维护清扫工作。

（二）收售门票下的商户和游客

然而，商户们却给出了不同的账单。大部分小吃摊点在收售门票之后的营业额不到收门票之前的十分之一，在古城外卖当地特产的店主现在的收入不到以前的一半，在古城内经营古栈的商家接待的游客也比收门票之前少了一半。县政府收售门票有了充足的资金进行古城的环境资源维护，且三年里古城生态环境的建设、古城品牌形象的维护与建设也确实颇有益处；但相反也影响到了两方以前的受益者，一者是要需要购买门票才能进入古城的游客，另一者则是收入远不如以前的商户，这种现象就是典型的与民争利。而不久之后，景区的各商户就收到了政府暂停“围城收票”的通知。

（三）会不会重回三年前的矛盾

2016年4月10日起，古城又重回三年前的经营模式。凤凰古城公司负责人认为，这给他们一直打造的这个旅游品牌带来了不利。但对大多数商户来说，取消门票是他们最迫切的希望，“只有客人停留的天数多了，生意才好做”。在大部分人看来，之前的“围城收费”政策取得的效果并不理想，如果一张门票能解决所有问题，那这个政策会继续执行下去，而事实上收售门票是一种治标不治本的手段。但是如果完全放任到“围城收费”之前的状态，那么拉客宰客而导致大量游客投诉、景区安全问题难以得到保障、植被破坏与公共区域无人管理、商户为扩大经营面积与河争地等现象会不会又推倒重来？在笔者看来随着政府完全放开市场，经济利益又会使这些问题再出现，旅游乱象突出，“公有地悲剧”的现象会又一次在古城上演。

三、公共产权视角下古城“公有地悲剧”困境的解析

因居民、商户以及当地政府追求短期自身利益所导致的旅游资源迅速耗损和旅游品牌资产快速衰减的“公有地悲剧”。开始收售门票之后古城确实得到了保护，政府所收取的财政也确实用了一部分用于古城的大面积清理以及古城的日常运营和维护，但是这样的做法却使当地古城居民的收入大幅缩水了。解决这个问题可以从以下几个方面入手：

（一）明晰商家产权范围，避免“围栏陷阱”

“围栏陷阱”是指在土地制度改革之中，在相对范围内对土地共同利用，谁最先对土地进行“围栏”，谁就可以更快的获得收益，同时可以从公有地获得更多的个人收益。在对共有产品与资源占有的问题上，范围内每个人为自己的利益的最大化，不停地对共有土地进行“围栏”，而越迟“围栏”的人就越晚获得收益，且收益越少，这样就导致了人与人之间在对有限的资源占有间所形成的恶性循环，最后就必然导致“公有地悲剧”。此前许多古城商家为了获得更多利益，不经过批准擅自扩大经营面积，与林争地、与河争地现象十分突出。这种行为不仅破坏了古城的整体景观，既降低了游客的体验，又使环境和旅游资源遭受创伤。现如今，“青山绿水就是金山银山”的观念已经深入人心，这样有利于推动古城的保护工作和经济持续发展。保护古城工作的关键在于对城市进行长远规划时，一定要为古城原来的建筑留出空间，用以保持古城原有的风貌、文化景观以及原生状态。

（二）政府适当介入，弥补市场不足

凤凰县政府肩负保护古城和改善民生的责任。古城的权力属于当地所有居民，不属于个体商家，也不属于凤凰县政府。古城的日常维护和长远发展和民生水平的提高是息息相关的，只有古城的环境资源不衰竭，能吸引源源不断的游客，当地居民才能有更多的收益，有了经济动力才会使凤凰古城接待游客的能力越来越强，服务更加规范化、人性化，才能反过来促进凤凰古城的蓬勃发展。但是前面因为各方面的追求经济效益而出现的“公有地悲剧”已经说明了古城任其自由发展是行不通的，可能很大程度上要通过管理才能解决。比如，可以由当地政府牵头成立管理古城的工作领导小组以及旅游开发管委会，并且明晰各部门职能。已经存在的旅游管理部门可以增加凤凰古城旅游发展办公室，具体负责古城景区的服务管理、行业指导、市场监督与品牌推广。古城的维护费用上述部门有权直接进行申请从税收财政直接拨款或从收售门票的小景点收入划出专项资金进行留作古城日常维护费用，采用招标外包形式、不直接参与古城的维护工作，简政放权。

（三）建立小集团责任机制

小集团比大集团更容易采取集体行动，因为花费的成本较小，所以小集团相比之下就易受到选择性激励的刺激。古城本身是当地民众的聚居地，组成了一个相对范围内的共同体，在对于古城环境这样的公共产品和公共资源上，难以直接促使众人参与其维护。在这样大的体量下，也没有办法让所有人参与古城的维护与管理。那么就可以引入社会监督机制，间接通过小团体的模式对古城进行监督管理。如由古城所在地居民組成古城旅游行业协会，对政府招标的进行古城日常维护的公司进行定期考评以及对古城内商家的经营秩序进行监督。加强法制建设，塑造诚信经营的市场环境，既要避免“公有地悲剧”，使古城的环境资源能长久的使用，又要使居民有利可图、有钱可赚，是古城品牌建设与环境资源保护的必备条件，也是推进古城经济发展的必然需要。

四、总结

透过“公有地悲剧”我们可以看到，对于环境这样的公有产权的资源来说，因为它不可能产生具有排他性的所有权，所以必然会有滥用的问题存在，这样不利于公共资源的可持续发展，所以就必须对使用权和财产权进行再界定，不断优化对环境资源的配置。现今中国的古城生态文化旅游业还有很多提高的空间，类似凤凰古城的民族民俗风情旅游景区的数量还在不断的增长，凤凰古城的“公有地悲剧”绝对不是最后一个。解决此类“公有地悲剧”主要有两个问题，一是激励，二是约束；既要做好古城维护工作，又要提高当地居民的生活质量和收入水平。解决约束问题和激励机制是管理的主要目标，从这个方面来讲，管理与产权都十分重要。强效的利益驱动是不断进行市场化改革的动力，但是，这种简单的利益驱动如果没有相应的制约机制就可能会造成市场的动乱和震荡。在长效的制约机制中既不是法律最为重要，也不是只依赖行政管理，而是依靠产权，政府有效的管理与解决激励与约束的问题必须建立在有效的产权制度基础上。

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