欧盟促进区域协调发展经验与启示

秦长江

[摘 要] 区域协调发展有利于推动空间资源的优化配置，改变经济发展方式，实现区域经济的合理布局，缩小区域发展差距，实现共同富裕，创建和谐社会。借鉴欧盟促进区域协调发展的成功经验，可以从明确战略目标和规划、构建多层次区域发展协调体系和法律体系、正确处理区域协调中政府与市场关系等多个方面促进我国区域协调发展。

[关键词] 发达国家和地区;区域协调发展;区域经济

[中图分类号] D75     [文献标识码] A    文章编号：1671-0037（2015）06-11-3

The Enlightenment and Experiences on Promoting Regional Harmonious Development of European Union

Qin Changjiang

（Department of Public Administration， Party School of Henan Committee of CPC， Zhengzhou Henan 451000）

Abstract：Regional harmonious development is conducive to the optimization of spatial resources configuration， to changing the patterns of economic development， to accomplishing rational distribution of regional economy， to narrowing the gap among regions， to realizing the common prosperity， and to creating a harmonious society. Lessons from the successful experience of the European Union on promoting regional harmonious development， in our country it can be done from making clear strategic targets and planning， building multi-level regional development coordination system and legal system， well dealing with the relationship between government and market in regional coordination and so on.

Keywords：developed countries and regions， regional harmonious development， regional economy

近年來，为促进区域协调发展，我国政府制定实施了一系列的政策措施，大力促进区域协调发展。然而，目前促进区域协调发展仍将是一项长期的艰巨任务，特别是在经济新常态下，对促进区域协调发展进行研究具有重要的理论和现实意义。他山之石，可以攻玉。关于区域协调发展的研究，欧盟的经验能够为我国的区域协调发展提供理性借鉴。

1 促进区域协调发展的重要意义

1.1 推动空间资源的优化配置，实现区域经济的合理布局

我国的经济发展不平衡，导致区域之间在产业布局、产能布置、资源配置等方面存在盲目性和随意性，缺少统一规划，区域之间产业分工协作机制和体制不完善;传统行政区经济色彩浓厚，行政干预严重，阻碍了生产要素和资源在各区域之间的自由流动，交易成本居高不下，部分产业产能严重过剩，区域内优势资源没有得到充分发挥，并且带来巨大的资源浪费，究其原因就是因为空间资源的配置不够合理，其更深层次的原因是区域发展不协调和区域政策滞后。近年来，在东部经济产业升级和中西部产业承接的过程中，由于缺乏整体性的战略规划和协调，忽视本地区实际，盲目照搬经济发展经验和模式，造成区域间的产业同化现象严重，低水平重复建设突出。重视区域协调发展，完善区域协调发展政策和体制机制，有助于在我国整个国土范围内实现资源的优化配置，形成布局合理、结构优化、发展均衡的区域经济体系。

1.2 改变经济发展方式，为经济运行提供新动力

经济新常态下，中央政府创新了宏观调控思路和方式，调整了经济增长速度从高速到中高速，经济下行压力较大，必须寻找新的动力，以实现国民经济可持续性发展。区域协调发展追求的不是区域经济总量的简单增长，而是在保证增长的前提下，更加注重区域的经济结构优化、民生得以改善、环境更加美好、社会更加公平和谐等科学的发展理念。这对于我国经济发展转变而言，可谓恰逢其时，在传统经济动力逐渐疲软的形势下，推动区域协调发展，在政策层面提供指导，为经济发展提供新的动力和新的经济增长极。珠三角城市群、长三角城市群、长江流域经济带、中原经济区构成我国区域发展的传统着力点，而国家最近陆续实施的上海自贸区、丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路、京津冀协同发展等区域协调发展新战略，都会成为我国经济发展的新的增长点和动力源。

1.3 缩小区域发展差距，实现共同富裕创建和谐社会目标

与我国的地理地势“西高东低”完全相反，全国区域经济地图呈现明显的“东高西低”，西部地区明显落后于东部地区和沿海地区。同时我国还存在大量的连片特困地区，这些地区生产条件恶劣、经济发展乏力，亟须国家政策性支持，需要通过上层推动减少区域发展差距，促进区域协调发展。只有通过政策支持，发挥地方优势，才能让欠发达地区经济尽快发展起来，群众生活不断好起来，最终实现共同富裕创建和谐社会的目标。社会和谐在很大程度上取决于社会生产力的发展水平，取决于发展的协调性，区域间发展失衡势必减缓构建和谐社会的进程，只有落实好区域发展总体战略才能有力地解决我国发展不平衡的问题。

2 欧盟促进区域协调发展的做法与经验

2.1 明确的政策目标和区域发展战略规划

由于欧盟内部的各国发展水平参差不齐，为了提升欧盟的整体实力，欧盟采取了相当多的区域协调政策。欧盟区域协调政策的第一个特点就是确定明确的政策目标，根据欧盟内部不同的区域状况，将欧盟整体划分为七大类区域，针对不同类型的区域采取不同的区域政策，并进行严格的战略规划，通过规划安排资金和项目，并且将这种做法形成制度。到目前为止，欧盟先后实施了1994-1999年的“六年规划”、2000-2006年的“七年规划”和2007-2013年的“七年支出计划”[1]。

2.2 多层次的区域政策协调体系

欧盟为了保证其区域政策得以有效贯彻落实，构建了“多层次的区域政策协调体系”[2]。所谓多层次，是在纵向上形成了超国家、国家、次国家、地方等多个层次的区域协调体系，并通过体制机制的完善实现了各个层次之间信息和利益的平衡。在超国家层面，除了有欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会等三个重要机构，还针对促进区域协调发展问题设置了专门的职能机构和顾问机构;在国家层面和地方层面，有欧盟各个国家内部的区域协调机构及大量的区域和地方性政府，它们之间通过不同的渠道建立广泛的联系和紧密的合作，不仅在欧盟总部有派出的协调机构，而且彼此之间组成不同类型的区域间协调组织，对促进区域协调发展起到非常重要的作用。在横向上设立了众多的区域协调组织，不仅仅是政府的独角戏，更是公共部门、私营机构和第三部门组成的协力关系，包括区域间的组织、银行、利益团体、政策联盟、媒体等。

2.3 及时有效的区域协调法律体系

欧盟从最初的自由贸易一体化开始，就非常重视制度性一体化建设，在欧盟一体化过程的每个阶段都制定相关法律，通过法律的形式要求成员国实施一致的对外政策，同时对欧盟内部的合作提供制度保障。欧盟的最初设立是为了促进欧洲的经济一体化发展，所以欧盟在促进区域协调发展方面，更是不遗余力地通过颁布各种法律巩固谈判结果。其中，《巴黎条约》《罗马条约》《单一欧洲法案》《马斯特里赫特条约》等条约的逐步建立，也是欧盟逐步迈向完全的经济一体化的过程，并在此过程中对各种经济政策通过超国家机构进行统一规划部署和协调实施。

2.4 完备灵活的区域发展金融工具

欧盟区域政策之所以能够得以贯彻落实，离不开其完备灵活的区域政策金融工具，主要包括基金工具和贷款工具两个方面。其一，基金工具方面：一是结构基金，由各成员国按照国民生产总值的一定比例缴纳，并纳入欧盟财政预算统一管理，近年来其额度一直占欧盟总预算的1/3。结构基金中1/4用于缩小地区差距、支持工业地区的发展;二是聚合基金，该基金覆盖的国家主要是人均GDP低于欧盟均值90%的成员国，用于这些国家的环境保护和跨境基础设施建设项目;三是欧盟团结基金，主要用于成员国的突发性重大自然灾害;四是预备接纳基金，专门针对准备加入欧盟但尚未被正式接纳的国家。其二，在贷款工具方面，主要措施是通过成立欧洲投资银行，为欧洲经济一体化提供资金支持。欧洲投资银行成立之初就把支持落后地区经济发展，促进欧洲经济和社会的融合作为其优先考虑的重要目标，目前已经成为世界上最大的多边优惠贷款提供者。正是借助于以上金融工具的组合使用，欧盟有效地实施了区域协调政策，扶持了落后地區的发展，促进了区域协调发展。

2.5 规范科学的区域协调运行机制

规范的运作机制、完善的工序流程构成了欧盟区域政策的一大亮点。主要体现在四个方面：一是通过强有力的立法，明确规定欧盟的预算收入和支出的范围、用途，为区域发展基金的筹集提供制度保障。二是为了避免区域政策影响竞争公平，欧盟制定了严格的区域援助规制。三是严格的项目报批程序，每个欲申请资助项目的国家或地区都要提交一份申请计划，对所需资助的理由进行充分论证。四是科学合理的决策程序，每项区域援助计划需要经过区域总司、欧盟专门委员会、欧盟理事会、欧盟会议等多个机构的论证和批准，最后由欧盟委员会执行。决策、执行和监督进行了有效的分工和相互制约，形成合理的治理结构。

3 对我国促进区域协调发展的启示

通过与欧盟的区域政策比较，可以发现我国区域政策在发展目标、法律基础、组织结构、政策工具、区域发展理念、监督和评估机制等方面需要进一步完善。

3.1 坚持全国统筹与分类指导相结合的原则

区域协调发展的政策制定要坚持统筹规划和分类指导相结合的原则。由于我国国土面积大、人口多，各地区经济社会发展的条件差异大，这就决定了我们的区域协调政策不能够一刀切，全国一个标准。而应该根据地区之间的实际条件和现状，充分发挥地区优势，坚持合理分工、突出重点、分类指导，进而提高区域政策的针对性和有效性。同时，也要注意全国区域政策的统筹性，在主体功能区的制定上，要考虑国家整体意志，考虑国际竞争形势，把握国家战略方向和执行国民经济发展总体规划的前提。

3.2 制定合理可行的区域协调发展规划

首先，制定的发展规划要符合当地实际。确定区域发展规划，必须实事求是、因地制宜充分考虑本区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，体现出明显的独特性和唯一性，避免重复雷同和资源浪费。其次，增强区域规划实施的有效性。建立完善的工作机制和有力的保障体系，加强区域规划和政策的评估，把实施国家重大区域发展战略纳入地方政府政绩评价和干部考核机制，充分发挥部际联席会议的协调促进作用。

3.3 立足主体功能区战略，精细化区域发展目标

目前我国主体功能区虽然确定了，但是在国家层面的规划下地方层面的细化做得不到位，同时主体功能区的落实措施和执行方法不到位。下一步的重点工作，首先应该放在完善区域协调发展衡量标准体系的设计上。在现有的衡量区域协调发展的标准基础上，考虑与经济社会发展的目标体系相衔接，提升其全面性、分阶段性和计量性;其次，增强区域政策精准性和整体性，进一步把握好不同地区区域规划间的整体联系;再次，更加注重政策组合和空间优化，在细化区域政策的空间尺度的过程中。

3.4 完善相关法律制度，构建促发展长效机制

我国区域协调发展方面缺乏全国性的法律法规，管理机构上存在部门的碎片化现象，决策体系、管理体系和利益协调机制等不健全。首先，要加强相关立法，特别是全国性的立法;其次，成立权威的全国统一的协调机构，专门负责区域协调发展事宜;第三，健全横向协调与合作机制，区域间协商制度和部际联席会议制度;第四，完善监督机制，对区域发展进行跟踪评估与监督检查，确保相关法规、政策文件、规划方案等得到有效落实。第五，加强区域行政管理体制创新，推动行政区和经济区融合，促进资源要素在跨行政区范围调动、配置和流动。

3.5 正确处理区域发展中政府与市场的关系

党的十八届三中全会明确提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用”，这是市场经济的一般规律，也是区域协调发展必须遵循的原则。我国目前在区域协调发展中存在职能错位、越位和缺位，过度干预区域内的微观经济活动的现象，结果导致区域内资源配置的低效率或无效率，甚至使区域间的发展差距进一步拉大。因此，各地政府应切实转变职能，发挥政府在统筹规划、宏观调控等方面的重要作用，而不是直接干预区域内市场主体的经济活动。加强立法工作，为区域协调发展提供法律方面的支持;从宏观层面制定区域发展规划，发挥协调功能，为跨区域的交流协作搭建平台;运用财政政策、货币政策、产业政策等宏观调控手段，引导和支持市场主体开展经济活动;提高区域内基本公共服务供给水平，保障和改进民生等。

参考文献：

[1] 任保平，马晓强.欧盟一体化进程中区域经济协调发展的实践、政策及其启示[J].山西师大学报（社会科学版），2007（2）：2.

[2] 陈瑞莲.欧盟国家区域协调发展的经验与启示[J].政治学研究，2006（3）：118.