中小城市土地集约利用的现状与思考

刘静

摘要：经济建设需要大量的土地，对我国大多数中小城市来讲，既要严守耕地红线，又面临城镇化对土地的需求，经济发展与土地资源短缺的矛盾十分突出，土地节约集约利用是新型城镇化发展破解资源难题的根本出路。当前，平邑县经济发展进入新的阶段，对土地进行科学合理的开发利用是保护资源环境与城镇化、工业化协调发展的新要求。

关键词：土地集约；资源利用；方式

一、平邑县土地利用状况

平邑县地质结构复杂，山区面积占85%，平原占15%。根据《平邑县土地利用总体规划（2006-2020年）》中公布的土地资源二次调查结果——“2005年末，全县土地总面积为182294.8公顷，其中农用地面积145835.9公顷，占土地总面积的80.00%；建设用地面积22418.5公顷，占土地总面积的12.30%；其他用地面积14040.4公顷，占土地总面积的7.70%”，由此可以看出平邑县农用地所占比例高，农业发展占地比重大。

二、节约集约利用主要做法

近十年，平邑县社会经济发展迅猛，加大了城市建设力度，城市发展速度大大提高，城区范围不断扩张，土地需求日益增加，土地供需矛盾加剧。为解决这一矛盾，平邑县以创建国土资源节约集约模范县为平台，采取了一系列针对性做法，提高国土资源节约集约水平。

1、充分发挥土地规划的管控作用。平邑县土地利用总体规划实施以来，确保全县各项用地活动严格按照土地利用总体规划进行，控制引导中心城区范围内城乡建设用地开发建设，严格把各类建设控制在规划划定的建设界线范围内，根据规划控制目标，合理安排建设用地投放的节奏和时序，控制中心城区建设规模的快速膨胀和无序扩张。

2、加强建设项目用地管理。严把项目准入关，建设项目必须符合国家供地政策、土地利用规划、建设用地控制标准和节约集约用地的要求，坚持“四个不批”，即：不符合规划的不批、未经过环评的不批、达不到占补平衡的不批、投资强度不足的不批。把土地预审作为用地审批的重要环节和入门关口，在符合国家产业政策、环评没问题的前提下，投资强度每亩不低于200万元，项目建成投产后年实现税收每亩不低于20万元。

3、多方拓展，有效挖潜资源。通过实施城乡增减挂钩工作，对废弃工矿等布局分散零亂、闲置低效使用的建设用地进行复垦利用。2012年先后投资2.6亿元，对浚东社区实施整村拆迁，拆旧面积400亩，建新面积171亩，腾出建设用地229亩，盘活新农村建设用地，成为全县节约集约用地工作的成功典范。

三、节约集约用地存在的不足

1、土地闲置与低效利用土地的现象仍比较普遍。在工业用地出让最低价标准及工业用地招拍挂政策出台前，工业用地取得成本低，用地规模相对较大，由于企业经营问题和市场变化，存在后期开发利用跟不上的现象，投资强度相对过低，土地闲置现象时有发生，不能很好实现节约集约用地的目标。在清理低效闲置土地活动中，2014年共认定和处置闲置土地665亩，低效用地22宗841亩，改变土地用途或部分改变土地用途232亩，收回闲置土地22亩。

2、工业集聚区的集聚效应发挥还不够大。由于历史原因，造成一些项目分散在工业园区外，工业集聚效应不够明显。甚至还有大量中小工业项目散落在城区，这些还未置换到工业区的工业项目大多技术落后、工艺老化、厂房低矮，一部分已处于停业、半停业状态，单位面积投入产出效益低，土地利用率也比较低。

3、城乡建设中旧村改造工作仍需加大。在旧城区内存在大量一户一宅和低层建筑，土地容积率极低，已经成为县城土地低效利用的主要方面，旧村改造工作虽已顺利开展，并取得良好的示范作用，但涉及到拆迁、补偿、安置问题，实施难度大，拆旧区的土地复垦或者收储再出让工作成本高、周期长，与发展新城区相比，旧城改造既费时又费钱，资金不足、拆迁问题、建设周期长都影响到旧城改造，居民点用地规模达不到预期缩小目标。

四、对策建议

1、优化土地结构和布局，开展城乡建设用地整理。科学规划建设用地，通过整合利用闲置、废弃用地，开展城乡建设用地置换，积极引导工业用地进园区。重点保障民生用地、基础设施用地、公益事业用地，改变农村无序建设状况，农民住宅向社区集中，向城镇转移。形成结构科学、布局合理城乡建设体系，促进零星土地的有效盘活利用，改变布局散乱、用地低效的状况，推进土地利用的集聚效应和利用效率。

2、创新低效用地二次开发方式，有效盘活存量建设用地。加大清理力度，切实挖掘用地潜力，对闲置用地依法收回，创新低效用地再开发利用机制，出台相关激励政策，转变土地再开发方式，引导和鼓励企业盘活低效和闲置用地，重新开发建设，引导企业积极改建标准化厂房，探索地上多层和地下空间的开发，积极盘活，向内涵挖潜要空间，提高投资强度、容积率和单位用地效益，用足用好现有的存量建设用地。

3、完善用地批后监管，遏制闲置、低效用地。对土地出让合同的执行实施全程监管，确保土地使用者按照批准的条件要求使用土地。以建设项目开工、竣工、建设进度、土地用途等开展日常动态巡查，对违反土地使用权出让合同约定的，严格按照规定追究使用者的违约责任。在办理土地转让、改变用途审批、变更登记等手续时，一并审查土地批后使用情况和监管记录，对擅自改变土地用途的，依法严肃查处。把土地批后监管工作常态化，通过加强土地批后监管遏制低效使用和闲置土地。

参考文献：

[1]金丽国、刘灵伟《城市化快速发展过程中土地的节约集约利用问题研究》南开大学出版社 2012年5月1日

[2]杨培玉、吴东云、范文利、李友强、李秀雯。潍坊经济开发区土地利用现状分析及集约利用对策研究 《山东国土资源》第31卷第1期

[3]刘涛杨瑛土地低效利用的成因及对策研究《科技和产业》2014年第11期