河南省科学推进城镇化的政府职能研究

王志立

[摘 要] 乡村环境治理是政府在科学推进城镇化进行中的重要职能之一，也是建设“美丽河南”重要内容。美好乡村环境治理的效果不仅取决于各级政府是否有所作为，更取决于政府是否能够调动乡村精英参与到乡村环境治理中。政府主导下乡村精英，在乡村环境治理进程中担任着宣传者、提供者、协调者和监督者多重角色。政府积极推动乡村精英队伍参与村级管理，构筑基层政府、社会组织、乡村精英和普通村民“多元互动”立体的乡村环境治理网络，实现城镇化的科学发展。

[关键词] 城镇化;政府职能;乡村精英;环境治理

[中图分类号] F299.2     [文献标识码] A   文章编号：1671-0037（2015）06-45-3

Research on Government Functions of Promoting Urbanization in Henan Province Scientifically

Wang Zhili

（Department of Public Management， CPC Henan Provincial Committee Party School， Zhengzhou Henan 450002）

Abstract：The environmental treatment in rural area is one of the most important tasks of the government in promoting urbanization in Henan province， and it is also an important part of building “beautiful Henan”. The effects of this environmental treatment depend on not only how the government works，but also whether the government can mobilize the elites in rural area to take part in the treatment. Leaded by the government， the elites in rural area will be the propagandists， providers， coordinators and supervisors of the treatment in rural area. The government should encourage the elites in rural area to take part in the management of both local government and social organization，so that the elites could work together with the local people to build a good network in which they could have multiple interaction in the environmental treatment of the rural area， so as to achieve the scientific development of urbanization in Henan province at the same time.

Keywords： urbanization， government function， rural elite， environmental treatment

河南省是既是人口大省，也是農业大省，在科学推进城镇化的进程中，政府职能发挥着越来越重要的作用。乡村环境治理是政府在科学推进城镇化进行中的重要职能之一，也是建设美丽河南的重要内容。为了科学有效地推进河南城镇化建设，实现“美丽河南”奋斗目标，乡村环境治理是其关键性的步骤。乡村环境治理是一项复杂的系统工程，既需要乡镇基层政府态度积极、善于作为、发挥有效地职能作用，又离不开乡村社会力量的主动参与、互动协作。诚如学者所言，“在中国乡村治理史上，精英治理具有重要地位。乡村社会主要地是由各种精英和能人的治理”，城镇化进程中的乡村环境治理也是如此。乡村精英作为界于政府与村民之间的一支重要的社会力量，向上与政府对话，向下同村民沟通，在城镇化的环境治理中的地位和作用的确不容小觑。

1 乡村精英：城镇化进程中政府尚需重视的社会力量

“精英是指最强有力、最生机勃勃和最精明能干的人”。就个人能力而言，精英是特定群体中的最优秀部分;就权力或影响力而言，精英具有较高的社会威信，能对特定区域的普通群众施以广泛影响。随着我国的体制转型而致社会迅速变迁，政治主导型治理模式在乡村中渐行渐远，乡村社会成员逐步分化，凭借某方面的高超技艺脱颖而出，因其突出成就或重要贡献而受到众人的仰慕或敬重，迈步跨入乡村精英的行列队伍中，乡村精英由一元向多元急剧演进，逐渐形成了政治、经济和社会等“多元精英”并存的竞争态势。政治精英以村组干部为主要代表，经济精英以农民企业家为典型形象，文化精英以教师、艺人为骨干力量，社会精英以宗族头人为代言人，他们借助自己手中掌握的多种社会资源在相关领域发挥着独特作用。乡村社会本身就是一个“熟人社会”或“半熟人社会”，其间的精英作为一定地域范围内特定人群的核心人物，言行举止对周边群众是潜移默化的，也在一定程度上影响着乡村社会的发展路向。

在环境治理的宏大框架中，乡村环境治理始终处于整个序列的最末端。在环境治理的持续推进中，乡村的环境质量不仅未能得到明显改善，反而衍生出了更为复杂、相对棘手的环境问题。环境纠纷彼此起伏、环境冲突偶有发生，经济发展与环境保护之间的矛盾也趋向尖锐化。譬如，土地盐碱化问题、河流流量萎缩现象、酸铅汞中毒事件等。客观上，富足的物质生活，让人们心中再次泛起找回蓝天碧水乡村美景的向往和冲动，也是城镇化进程的应有之意。乡村环境的治理，固然离不开各级政府在政策、资金等诸多方面的扶持，更需要乡村精英的有所作为。

2 政府主导下的乡村精英在乡村环境治理中的角色定位

2.1 乡村精英是环境政策及其知识的积极宣传者

推进乡村环境治理首先需要从转变村民的思想观念、提高村民的环保意识入手，然后逐层深入、按序推进。那么，如何才能改变普通村民的思维观念呢？通过广泛宣传增进村民对环境法规知识及相关政策的认识和了解，以环境治理实践增强村民对乡村美好环境的心理体验和真实感受，亦是可取之法。但环境治理相关知识的宣传离不开乡村精英的主动参与和积极配合。一方面可以通过村组干部挨家挨户派送乡村环境治理宣传册或安排宣传车走街串巷进行地毯式宣讲;另一方面则需要借助社会精英、文化精英掌握的资源优势逐步展开，譬如作为社会精英的宗族领袖对环境知识的积极宣传会影响到同宗族的一大批人;作为文化精英的教师艺人能够将深奥的环境理论变成言简意赅的内容并以通俗易懂的形式表达出来，这就提高了普通村民对环境治理的理解力和接受度，从而有助于增强他们对环境治理的认同感。

2.2 乡村精英是公共产品的重要提供者

公共物品从供给层面分析，它具有“非排他性”特征;从消费层面而言，又具有“非竞争性”特征。基于公共物品的上述特征，很难通过市场机制的有效供给满足社会成员需求，因而政府无疑是最重要的提供者。而就环境公共物品言，既有“上天恩赐”的部分，譬如山川、江河等，这类环境公共物品，为整个社会所共有，个人很难独享其利，同时又有赖于政府提供的方面，譬如防洪工程、植树造林和环境政策、机制等。但就乡村如此庞大的环境公共物品需求，完全依靠政府显然有些力不从心，而从关心家乡、热心服务、回报社会的视角看，乡村精英则可以凭借手中掌握的社会资源，分担政府的部分责任为乡村提供环境公共物品。乡村精英提供环境公共物品，常见的主要有两种渠道。就离开家乡外出谋业的乡村精英而言，他们虽然已经离开了生养自己的故土，但基于血缘亲情、乡间友情等因素，对生养自己的这片黄土地仍然怀着深厚的感情，是乐意返乡捐资修建诸如乡村路桥、垃圾处理站、环卫公厕等基础设施的。多项调查资料显示，这种现象尽管在中西部地区稍微偏少，但在经济发达的沿海省区却并不鲜见。就久居乡间的乡村精英而言，手中资金虽然不能像“离乡”精英那样宽裕，但却可以依仗自己的广泛号召力，其“话语中带有一定的威信度，容易使村民产生信任、敬畏与服从的效果”，倡导经济方面尚有余力的村民尽其所能，捐资献物。一方面募集而来的少许资金可以用于購置环境公共物品，另一方面捐赠的某些物资，譬如碎石水泥聚多成路而便于村民出行，花草树木植于路旁而让人赏心悦目，环卫工具用于垃圾清理得以营造洁净乡村等，显然此类物品都具备环境公共物品的属性。

2.3 乡村精英是乡村环境美化的居间协调者

乡村环境“脏、乱、差”的失序状态是长期发展中形成的，既与政府关注不够密不可分，亦与村民生活习惯息息相关。在凸显经济绩效的背景下，“脏、乱、差”的乡村环境并没有引起人们过多的关注，但迈入乡风文明的门槛之时，不堪的乡村环境却成为其中的重要阻力。乡村环境整治工作推进牵涉到政府、企业等诸多方面，涉及村民的切身利益。譬如，路旁塘边栽树，按照习俗不能对着民宅大门;公共厕所布点污染空气，就可能引起村民反感。显然，这些方面，无一不牵涉到村民利益，自然增添了环境治理工作推进的难度系数。而密切沟通、互动协调是降低方案实施难度的不二法门。乡村精英是官、民之间协调沟通的“中介”，有利于汇集广大村民的看法与建议，是完全有能力担负此任并在其间发挥重要作用的。乡村精英在广大村民中拥有较高的威信，可以在一定程度上代表村民向基层政府、企业组织表达正当的利益诉求，从而化解彼此间的矛盾和纠纷。不仅如此，乡村精英还可以将村民个人建议和对周边环境改善后的心理感受向供给主体、施工单位等反馈，增进他们对提供“惠民”工程的认识和理解，以促进其适度改进而提升服务水平。

3 城镇化进程中的政府积极引导乡村精英助推乡村环境治理

3.1 发挥村级管理职能，为精英角色转变提供政治发展平台

在当前乡村精英大量流失、乡村治理绩效不佳的背景下，能否将留守精英放在适当位置，充分发挥其作用是至关重要的。留守精英在村中有较高威信和影响力，基层政权组织应当注重其组织领导、协调沟通能力的培养。在走访座谈或乡村环境治理吹风会上善于倾听他们的意见或建议，做出建桥修路、绿化改造等重大决策时盛情邀请他们参加，以激起他们参政议事的兴趣。这样做，一方面可以将留守精英关于环境治理的正确想法或可行性方案通过基层党组织或村级自治组织这个“中介”公布于众，便于村民贯彻落实;另一方面通过群众性自治组织吸纳留守精英，为他们技能才智的施展提供有效平台，有助于树立其治理乡村的信心。但是，一套管理体制进出有序方为科学合理，在将想干点事、善办实事的乡村精英吸纳入体制内的同时，还要将“身在曹营心在汉”的体制内消极处事的精英请出自治组织，这也是提高决策效率所必要的。“任何一个组织，如果不是由精英或由精英主导的群体，我们很难想象他们能意识到群众有着无穷的智慧和力量”，而这恰恰也是提高环境治理绩效所必须具备的。

3.2 以城镇化中环境治理为关注点，政府积极营造扩充乡村精英队伍的政治环境

推进乡村环境治理需要一批有责任敢担当且具号召力的乡村精英。这就需要各级政府出台利于乡村经济社会发展的优惠政策，改善一系列投资条件，加大支农惠民的力度，在稳住留守精英的同时，吸纳热爱乡村环境、乡土意识浓厚的“离乡”精英返乡。一方面，通过发放小额贷款、农资科技下乡等措施解除留守精英的种种心理困扰，为他们置产兴业特别是环卫产业发展方面给予大幅度的政策优惠。另一方面，通过宣传农村政策、家乡风貌激起“城归”精英的思乡之情，以简化创业手续、完善销售渠道和提供税收优惠等举措坚定他们扎根农村、服务家乡的决心。最后还以完善土地流转制度、落实水路电改造项目等为抓手着力推进乡村基础设施建设，为招商引资创造良好条件，特别是为绿色低碳项目的引进提供便利。留守精英、“城归”精英和城市企业家等乡村建设主体合兵一处，就能凝聚成一个巨大的乡村精英群体，也就有了源源不断的社会资源，乡村环境治理水到而渠成。

3.3 政府建立合理的激励、补偿机制，引导乡村精英投身乡村环境治理

环境治理是具有公共物品特性的一种公益行为。就特定治理主体而言，环境治理投入大而利益回报率相对较低，而与之相关的利益群体都可能成为其间的受益者。基于环境治理中“搭便车”的现象，乡村精英又怎能将手中的有限资源投入到环境治理中呢？为此，需要建立一套相对合理的激励、补偿机制，使乡村精英的利益不致受损或少受损失，以激起他们投身乡村环境治理的热情。譬如，对秸秆还田、垃圾入池、杂物垒放等方面做得较好的村民，积极宣传并给予适当的物质奖励;将一定的税收优惠权授予塑胶有限公司鼓励其向乡村捐赠垃圾桶;对“三废”处理成效突出的养殖大户、种植能手提供适当的资金补偿，等等。同时，还需要尽量消除环境公共产品供给过程中信息不对称的现象，通过畅通信息渠道让乡村精英和普通村民掌握更加全面的信息，以便于其在信息分析中把准方向、科学决策，从而真正做到乡村环境资源的高效利用。

3.4 构筑基层政府、社会组织、乡村精英和普通村民“多元互动”立体网络，共同推进乡村环境治理

乡村环境治理是城镇化进程中的一项复杂的社会系统工程，政府从职能上发挥着“从上而下”强制作用。乡村精英、普通村民并非此进程中可有可无的配角，而是推动乡村环境治理的内生动力。基层政府为乡村精英凝聚民心、动员村民参与乡村环境治理创造了重要条件，发挥乡村精英的示范带动作用，乡村环境治理利与弊尚需要“精英现身说法，榜样示范，形成一户带多户，多户带一村，一村带一片的良好局面”。普通村民環境治理的积极性、主动性调动起来以后，就会采取合作的态度向基层政府表达集体意愿，并自觉与社会组织进行沟通交流，环境治理中的单向线结构也就转化了立体化的多向线结构。基层政府科学指导、社会组织适度引导、乡村精英主动带头和普通村民有序参与的“多元互动”主体网络的构建，能够使乡村环境治理中的矛盾、纠纷及时得到化解，避免引起较大纷争而影响乡村环境治理的顺利推进。如此一来，河南城镇化的顺利推进，“美丽河南”的目标的实现也就近在咫尺了。

参考文献：

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