法治背景下纪检部门档案管理模式创新探索

杨静

摘 要： 我国推行“依法治档”已有20多年，以往单一的档案行政管理体制与模式已经不能适应社会经济发展要求。本文在总结分析我国纪检部门档案管理现状的基础上，结合国外相关档案资源管理的立法建设，借鉴国外档案管理方式，提出建立健全以行政执法为主要依据的纪检档案管理模式。

关键词： 档案管理 依法治档 模式创新

一、引言

人类社会发展历史经验教训告诉我们：法治优于人治，这是不容置疑的真理。人治具有很大的主观随意性，法治带有根本性、全局性、稳定性和长期性。人类社会的发展趋势无疑是逐步走向法治。当今世界，一个现代化文明国家的基本标志、基本特征就是法治，法大于权，法大于人，这是国家治理现代化的本质特征。在1997年，党的十五大会议上，正式提出了“依法治国”的基本方略，自此依法治国成为我国的基本国策。档案管理作为国家行政管理的一个组成部分，必然与社会发展同步，走依法行政之路。

我国推进社会主义法制建设已有30多年，这期间取得了较大的进步。在档案管理这一领域上，我国于1987年第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上通过了《中华人民共和国档案法》（下简称《档案法》），在《档案法》颁布实施的这20多年来，我国行政部门的档案管理理念和模式也在发生变化。但目前转变不够彻底，效果并不明显，这与档案的依法行政管理目标和要求相差甚远，不适应当前档案管理实践和需要。在当前法治背景下，加快档案法治建设迫在眉睫，档案管理工作只有与时俱进，坚持依法行政，才能避免出现“不作为”、“滥作为”、“错作为”等现象，才符合当前社会主义法制建设目标和要求，促进社会主义档案事业发展和进步。

面对严峻的现实，我们要建设档案依法行政管理模式并加快其进程，转变档案行政管理模式，抛弃过去以业务指导为主、依法管理为辅的管理方式，大力扎实推进档案依法行政的建设进程。不仅是档案管理思维、观念的转变，更是一场档案行政管理革命，势必促进档案事业科学发展和快速进步。

二、我国纪检部门档案管理现状

我国各级档案行政管理部门、档案馆及工作人员的重要职责和任务就是做好档案工作、发展档案事业。《档案法》第四条规定：“各级人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业建设列入国民经济和社会发展计划。”①其中，《档案法实施方法》第三条对以上条文做了具体规定，即县级以上各级人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业建设列入国民经济和社会发展计划，建立健全档案机构，确定必要的人员编制，统筹安排发展档案事业所需的经费，其他机关、团体、企业事业单位和组织应当加强对档案工作的领导，保障档案工作的开展②。

我国纪检部门的档案管理机构模式以机关档案室为主，机关档案室是我国档案组织机构中设置最为普遍、大量的基层档案管理机构。为本机关收集、管理档案，作为机关参考决策的依据是我国机关档案室的主要职能。同时，要求档案室为党和国家积累档案材料，留存国家记忆，将具有长远保存价值的档案定期向档案馆移交。

根据我国政府机关开展档案管理的实际情况，机关档案室模式主要有三种组织形式：第一种组织形式是在机关内部设立档案室，有专职档案管理员，有专门办公室和档案库房的机关综合档案室模式；第二種组织形式是机关内只设立档案库房，没有档案行政管理办公室，设专职或兼职档案管理员，由档案管理员负责档案行政管理工作和档案管理工作，称为机关档案库房模式；第三种是负有某一行业档案监管职能的专业管理机关设置的组织形式，设有档案保管机构，负责本机关及行业系统内的档案管理工作，同时设有档案工作管理机构，履行行业档案行政管理工作职能，指导和监督行业内档案工作，称为专业档案室模式。

当前我国纪检部门主要以第一种综合档案室模式为主。这一档案管理模式是我国档案管理模式中最基础的组成部分，是我国当前最为普遍且最基层的档案管理组织机构，也是机关的有机组成部分，主要作为统一保存和管理本机关档案的内部机构，为机关提供参考咨询服务。但由于其作为机关内部机构，具有内部性和分散性特征，具体有以下几个问题：

一是限制和排斥对外利用。在《档案法》相关法规中，规定机关的现行文件经过同级或上级机关批准后，可以对外提供利用。但由于现行机关档案室管理模式是作为机关内部机构，大部分机关单位在开展档案管理工作时，只关心本单位对档案资源的利用和强调档案的保密问题，而忽略来自社会的利用需求，没有根据实际情况对档案进行开放。因此，各机关部门档案的对外开放手续十分繁杂，源于我国对档案保密观念过于固化，对外提供利用往往不能实现。从机关档案室作为机关内部机构角度来看，档案室必然站在本单位立场上，带着机关的自利性，因而对保管的档案信息理所当然采取保密状态，本能限制甚至排斥对外提供利用。由此可见，当前机关档案管理模式仅按照本单位立场设立档案室，并没有严格执行“依法治档”。

二是档案管理部门的行政编制混乱。在历次机构改革中，经常发生各级各地政府为精简机构而压缩档案行政编制的情况。各级部门的档案管理工作常常被“弱化”甚至被忽略，很多基层的县、市、区根本没有专门进行档案管理的内设机构，或者仅把设立档案管理部门作为其安排一些非专业“老弱病残”家属进入机关部门的虚设部门。档案管理部门成为各级机构的虚设部门，说明各机关部门并没有严格贯彻《档案法》的相关规定。

三是缺乏提升管理水平的动力，难以应对档案管理技术的更新。从档案室内部性来看，档案管理工作的目的是为本机构或上级机构服务，从这一角度出发，各部门并不需要投入太多就能完成相应的档案管理工作，造成很多单位对档案管理工作不积极。从机关档案室的分散性特征来看，随着时代进步，信息技术进步和发展，档案管理手段呈现多样性。要求档案管理设备更新和技术不断发展，以及管理人员水平相应提高。总之，档案管理需要的人、财、物投入都要不断增加。现有机关档案管理模式要适应时代发展，单依靠机关进行投入，成本过高且动力不足，使机关难以应对技术更新和变化。

四是档案管理执法不严。《档案法》已经实施二十多年了，“依法治档”工作取得了较大的成绩，促进我国档案事业规范有序健康发展。但是目前我国档案执法状况仍然不容乐观，存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。不仅严重损害《档案法》的尊严，还与“依法治国”、“依法治档”的方针要求不适应，不利于档案管理工作和事业健康发展。

综上，纪委部门现行档案管理模式出现了种种问题皆因脱离了《档案法》的相关规定，没有做到有法必依，缺乏相应的监督，导致执法不严、违法不究，因此，当前纪委部门的档案管理模式改革必须从“依法治档”、“依法行政”出发。

三、外国政府档案信息管理的立法建设与发展

国外政府信息资源管理立法历史悠久。最早在1776年瑞典就信息资源管理颁布了《新闻自由法》和《秘密法》，此后欧洲各国相继出台了相关法律法规，不断完善本国政府档案信息管理模式。本文以美国和日本为例，介绍档案管理的立法建设历程，为我国纪委部门的档案管理模式改革提供借鉴。

美国作为信息资源立法最早的国家，建立了一系列信息档案管理法规，系统地生产、保存和有效管理政府档案信息资源。美国的政府档案管理模式的发展是立法主导的过程，因此，美国也在不断探索适合本国政府档案信息资源管理模式的过程中不断完善相关法律制度。在政府部门进行档案管理的过程中，对于出现的问题和障碍，美国政府都是利用法律或者政策解决问题，而不是以命令方式进行。

日本是当前世界上对信息管理很系统的国家，不仅在政府部门，在企业、学术机构和民间，都对档案信息的管理高度重视。日本于1987年颁布了《档案管法》，但早在1968年，日本就开启了档案管理政策的信息化进程，提出了“知识集约型产业机构”的政策，大大促进了日本政府档案管理模式的发展。特别是70年代发生的一系列政府机要文件泄密事件以来，日本民众对政府档案信息的管理越发关注，要求信息公开的呼声日益高涨。在这种社会舆论压力下，日本政府开始制定相关法律法规，并于1999年通过了《信息公开法》，这对日本政府的档案管理模式改革提供了坚实的法律基础，大大促进了日本系统化档案管理系统的建立。

通过比较美国和日本的档案信息管理立法，可以发现只有以立法为主导的档案管理模式改革才是有效合理的。结合我国当前档案管理实际情况，我们应该坚持以“档案立法”为主导，依法治档的同时根据发展实际需要，不断完善档案管理法律法规，进而推动政府部门档案管理模式的改革创新。

四、基于法制背景下纪检部门档案管理改革

（一）坚持“依法治档”的方向

我国实施依法治国战略多年，建立健全了较为完备的社会主义法律法规体系，日益全面普及法治精神，人们的法律意识日益增强，社会正义得到伸张，执法力度不断加强，国家各项事业都走上了法治的轨道。作为“依法治国”大方针的延续和实践，在相关档案管理人员的努力下，现已在档案管理领域建立了较为完备科学合理的档案管理法律法规。在相关法律法规的大力宣传下，人们对“依法治档”的认识不断深化，执法成为档案管理工作的方式和手段。坚持“依法治档”是做好档案管理工作的必由之路。当然，在“依法治档”过程中面临许多问题和挑战，不仅需要经济、社会、文化、政治等各方面客观条件的发展和进步，而且要求人们思想认识等主观条件发展和提高，这是一个逐步发展和完善的历史过程，不可能一蹴而就。坚持依法治档，必须明确当前档案管理工作的根本目的，立足国情搞好档案行政管理的建章立制工作。

（二）转变档案行政管理人员的行政管理职能

转变和提升档案行政管理人员的思想观念和行政管理职能是转变档案行政管理模式的核心。对档案行政管理部门而言，转变职能首先要求档案部门领导转变其管理思想和理念，把档案行政管理思想尽快转变到“依法治档”方向上，这就要求档案行政管理部门必须在宪法、法律、法规规定的范围内活动，并把一切行政行为都严格纳入法制化范畴中。具体来说，必须明确档案行政管理目标、任务、职责、内容、程序等，并确认它们都是有法可依的。

当前，我国《档案法》等法律法规中规定的档案行政管理职能有：制定档案工作规章制度，监督、指导档案工作，依法査处档案违法行为等。其中，监督和指导是《档案法》赋予档案行政管理部门的两大主要职能。《档案法》中规定的“监督”指档案依法依规行政监督检査，主要解决档案行政相对人的档案工作做不做的问题，要求必须依法开展档案工作、归档应当保存的档案并确保档案安全等，它的中心是管理“档案事务”，是强制性行政行为；“指导”指档案行政指导，不再是指令性业务指导，主要解决档案行政相对人的档案工作是否会做，做得好不好的问题，它的中心是管理“档案实物”，是非强制性管理行为，通过档案工作规范化、标准化管理认证等办法解决工作好坏问题，实际是解决档案管理工作“点”的问题，起引导示范作用。转变职能要求首先必须清楚档案行政指导的职能，档案行政指导必须坚持合法、准确的原则，进行档案指导管理。

（三）建立行政执法为主、行政指导为辅的行政管理模式

由于以行政执法为主、行政指导为辅的行政管理模式和机制与以前档案行政管理模式有着根本性区别，因此要建立健全这样一种机制和模式，要求档案行政管理部门必须从思想观念、现有体制机制、职责定位等各个方面做出根本性转变和改革，尽快探索出一条适合行政执法为主、行政指导为辅的行政管理模式和机制方法和思路。

五、结语

随着各地各机关对档案管理模式改革实践的不断发展，档案管理模式研究已经成为当前档案学界關注的热点问题。在对当前我国纪检部门的档案模式分析时，本文认为，当前纪检部门现行档案管理模式出现的问题主要是由于没有做到有法必依和执法必严，没有严格执行《档案法》的相关规定，缺乏相应的监督机制，导致违法不究现象。因此，面对当前现实，要抓住问题根本，建设相应的档案依法行政管理模式，并推进其进程。要求必须转变旧的档案管理模式，将以往以业务指导为主、依法管理为辅的管理方式向以行政执法为主、行政指导为辅的行政管理模式转变，坚持依法治档，明确档案管理目的并建立健全相关法律法规，进一步转变和提升档案管理人员的思想和职能，推进依法行政为主的档案管理模式。

注释：

①《中华人民共和国档案法》第四条规定.

②胡元潮.《档案法》及其实施办法第五讲档案机构及其职责[J].浙江档案，1991（5）：42-43.

参考文献：

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[2]陈忠海.依法治档中“治档”应作何理解？——谁来治、治什么、如何治[J].档案管理，2011（4）.

[3]陈忠海.档案馆职能和功能定位与建设研究述评[J].档案管理，2010（1）.

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[5]程训方.对档案执法的几点认识[J].档案管理，2011（3）.

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[8]刘东斌.论档案行政管理的对象[J].档案管理，2011（4）.

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