我国慈善组织信息公开制度研究

张晓冉　蔡凯强　王龙芝

摘要：2011年6月的“郭美美事件”在网上引起了轩然大波，引发了人们对慈善组织公信力的质疑。近年来，类似的事件屡见不鲜，章子怡的“诈捐门”、农夫山泉“一分钱”事件等，这些事件使得慈善组织公信力一再下滑，引发了公众对慈善组织的信任危机。今年8月天津新港发生爆炸事故，天津市红十字会向公众公布了数种捐赠渠道，却遭到了公众的一片抵制和骂声。本文抓住问题的关键，通过与英国等慈善信息公开制度比较完善的发达国家相对比深入分析了我国慈善组织信息公开制度的现状及问题，并为完善我国慈善组织信息公开制度提出了具有针对性的建议，对提高我国慈善组织的整体水平大有裨益。

关键词：慈善组织；信息公开制度；公信力

一、我国慈善组织信息公开制度的现状

我国慈善组织信息公开制度分散公布在如下法律法规中：《红十字会法》、《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》以及《基金会信息公布办法》。需要指出的是，上述法律法规对慈善组织信息公开制度的规定不尽相同，具体到慈善组织信息公开的方式、范围以及监督方面均有不同之处。

二、我国慈善组织信息公开制度存在的问题

（一）慈善组织信息公开制度规定较分散。我国目前没有形成统一的慈善信息公开制度，不同的慈善组织往往在慈善信息公开方面有不同的规定，这就导致我国慈善机构在慈善信息公开方面较为混乱，我国慈善机构虽由民政部門统一管理，但却没有形成统一的慈善信息公开制度，各种慈善组织各自为政，不利于对其进行统一的规制。

（二）慈善组织信息公开制度缺乏程序性规定。目前我国慈善信息公开的程序性规定较少，仅笼统规定慈善组织应向主管部门报送捐赠情况，但没有具体规定公开的程序。一旦出现类似“郭美美”这样的事件，就会引发公众对慈善组织的不信任，这直接阻碍了慈善组织及时有效地向公众公布慈善信息。同时慈善组织的主管部门也没有规范化的程序以及时获取慈善信息，进而无法采取有效措施监督慈善组织的运行，无法起到监督和帮助慈善事业进步的作用。

（三）慈善组织信息公开制度缺乏配套性规定。解决公众对慈善组织所从事慈善事业的信任问题，这是慈善组织信息公开制度的关键所在。笔者认为慈善组织信息公开规范的确立和实施，离不开国家的大力支持，为此国家首先要在制度方面有所改进，主动提供并完善制度条件，为公众了解慈善组织相关信息提供便利，其次，我国在慈善组织信息公开方面缺乏必要的配套制度支撑，我国在慈善组织应该将慈善信息以适当方式向捐赠人和其他公众公开的规定不够具体细致。

三、慈善组织信息公开制度存在的缺陷分析

公信力被视为慈善组织的生命线，而信息公开透明则是慈善组织赢得公信力的前提。审视中国目前的慈善组织信息公开制度，在以下几方面存在的缺陷，影响了该目的的实现。

（一）缺乏统一的信息公开标准。在我国，关于慈善组织的立法模式属于分别立法模式，社会团体、基金会分别单独实施立法。这种立法上的各自为政、互不干涉的状态导致慈善组织在怎样公开信息、公开到何种程度、是否有义务公开、不公开的责任如何等问题上，没有统一的规定和标准，引起慈善信息的公开混乱、无序，而且会进一步加剧捐赠者、社会公众以及接受捐赠组织在信息上的不对称。

（二）缺乏权威的信息公开平台。真实、及时的信息只有通过合适的渠道公布，并且被社会公众所接受才能自产生公信力。自郭美美事件后，各慈善组织都意识到了信息公开的重要性，加大了信息公开的力度。搜索引擎中随处可见的 “慈善信息”，并不代表信息的高质量和平台的权威与专业。没有统一的权威性的专业慈善信息公开平台，那么面对海量的信息，社会大众会往往陷入选择困境，或干脆选择放弃。因而，无法达到广泛的社会影响力并提升慈善组织的公信力。

（三）缺乏否定性法律后果的承担机制。在英国和美国，慈善组织不履行信息公开义务或者披露虚假信息等都会构成犯罪，接受相应惩罚。但在我们国家，只有《基金会管理条例》和《基金会信息公布办法》对基金会不履行信息公开义务所承担的法律责任作了相对明确的规定。但是对于不履行信息公布义务或者公布虚假信息的主体，应该承担何种法律责任，却没有明确的法律规定。慈善组织息公开法律责任的缺失，一方面会导致慈善组织信息公开违法行为的损害结果无法消除，受害人的利益得不到救济。另一方面纵容了严重违法行为的发生，成为慈善组织财务违法事件频发的制度性根源。

四、慈善组织信息公开制度的完善

（一）加快出台相关法律法规，统一慈善信息公开标准

1.公开信息注意区分类别。统一的慈善法应该建立分类的信息公开制度，根据慈善组织的性质、规模等对公开信息的内容进行区分。比如对互异性的慈善组织其公开的信息可以相对简单，但是对公益性的慈善组织其公开的项目要求则要高，不但要向有关部门提交年度工作报告，还要公布开展募捐活动的信息、开展公益资助项目的信息等。这样既可以实现对大型公益事业活动进行有效的监管，又可以避免对小型公益组织施加无意义或繁重的报告要求。

2.统一管理机构。从国外经验看，专业机构的统一管理会提高多慈善组织信息公开的监管效率与水平，统一的慈善法下应该明确民政部慈善组织业务主管部门的地位，同时赋予其进行统一管理的所需的权力。以此改变目前慈善组织分头管理的混乱现状。

3.信息的临时公开制度。慈善组织的信息公开方式主要有主动公开和被动公开两种方式。被动公开主要是由公众的申请引起，而主动公开则主要是以年度报告、中期报告为主的定期报批。但基于信息公开的及时性原则，还需要建立临时信息公开制度。即慈善组织发生财产的收、支和重大变动时，均应以适当的方式向社会公布。

（二）打造权威的慈善信息公开平台

建立国家级慈善组织信息公开平台，并通过立法确定该平台为法定信息公布渠道之一。公共信息平台可以改变分散而不规范的慈善信息网络公示制度，使社会公众能够快捷的进行信息查询和监督。成为社会公众和捐赠者监督慈善捐款使用的透明窗口。

（三）完善慈善组织信息公开的支持性制度

对于激励性机制，笔者建议在制定的统一慈善法中明确，慈善机构的主管部门应设计合理的信息公开考核制度，并将信息公开纳入年度考核，对信息公开优秀的慈善组织进行表彰和奖励。

对于否定性法律后果的承担机制，应该建立包含民事责任、行政责任以及刑事责任在内的完整的法律责任体系。因此，我国慈善组织信息公开制度重点应为补充民事责任和刑事责任。一方面，当慈善组织提供报告中的文件因缺乏真实性、完整性、准确性或者及时性，而给国家、捐助人、受益人等主体利益造成损失的，慈善组织及其主管、直接负责人员应当承担连带赔偿责任。另一方面，对信息造假者尤其是非营利组织直接负责人施以刑事责任，以打击和遏制恶意发布、传播虚假信息等犯罪行为，维护非营利组织信息公开秩序。

（作者单位：烟台大学）

参考文献：

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