新形势下，社区“两委”仍应在城市社区治理中发挥主导作用

张卿

摘要：随着城市化的快速推进，居民小区逐渐成为人们的主要居住空间，这种改变带来了社区治理结构的变迁，也对原有社区“两委”主导下的社区治理秩序带来了挑战。本文从对社区治理主体分析入手，指出社区治理仍需以社区“两委”为主，并进一步提出新形势下社区“两委”构建社区权力秩序的着力点。

关键词：社区权力；社区“两委”；主导地位

社区党组织、居委会、业委会、物业公司、社团组织、社區居民是社区治理结构中的主要参与者，通常认为居委会、业委会和物业公司在其中发挥着更突出的作用，称其为社区治理中的“三驾马车”。事实上，在我国的基层政权架构中，党组织和居委会密不可分，常常融为一体，共同构成了我国基层政权组织。所以，“三驾马车”实应为：社区“两委”（党政机关通常将社区党组织和居委会合并简称为“两委”）、业委会和物业公司，且社区“两委”应在社区治理结构中居于主导地位。

一、社区治理呼唤主导力量

“三驾马车”分属三个不同领域，拥有各自资源，按其各自逻辑行动。在权力来源上，社区“两委”对应国家政权，业委会对应房产所有权，物业公司对应市场经营权。在组织结构上，社区“两委”是遵循等级科层制原则的准行政组织，业委会是遵循认同原则的社会组织，物业公司是遵循利益最大化原则的经济组织。三者互不隶属，在实际运作需要协调，也就是社区权力秩序如何建构的问题。在理想状态下，三者自觉主动协作以达成善治，但在实际运作中，为了确保自身社区权力的独立和完整，受线性思维模式影响，经常出现排斥其他治理主体介入自己行动领域的现象，普遍导致了社区权力秩序建构陷入了困境，不是治理主体之间出现零和博弈，导致严重冲突；就是权力主体缺位，导致治理失效。这种现状迫切呼唤一股力量来有效整合其他领域的资源，实现基于市场原则、公共利益和社会认同之上的善治。

二、社区“两委”应居于主导地位

认真检视“三驾马车”的职能、权责和资源拥有状况，发现只有社区“两委”具备条件。首先营利性组织物业公司天然不能成为主导者。其次业委会自身存在五大缺陷，难以担起重任。一是缺积极性，由于“搭便车”现象和业委会不发放工资津贴的特点，导致许多业委会成员积极性不高。二是缺人才，有效监督物业公司、协调其他组织、动员广大业主需要较强的专业知识、组织协调表达能力以及充裕的时间精力，具备以上条件的精英一般都会依据优质优价的市场原则追求更高利益而较少关注社区事务，事实上，正是人才的缺乏导致了大部分业委会不能发挥实质性作用。三是缺团结，业委会要运转良好，必须要有社区精英管理，但这往往导致少数精英垄断业委会权力，享有经济、声望等隐形利益，进而排斥普通业主参与，引发业委会内部派系斗争。四是缺监督，国家关于业委会的制度建设相当滞后，缺乏健全的制度体系，普通业主难以对业委会负责人进行有效监督。五是缺支持，运转良好的业委会往往对基层政权的权威和社区管理工作带来很大冲击，进而受到分化和制约，这些外部干预常常使上述弊端进一步恶化。基于上述种种局限，业委会不仅无法成为社区治理结构中的主导力量，甚至“不一定能够担当起在中国城市中培育良性运转的公民社会和引领基层社区实现‘善治的重任”（石发勇，2010）。

社区“两委”具备业委会和物业公司不具备的条件。一是社区“两委”具有极强的公共色彩，大多数时候能够基于公共利益开展工作。虽然居委会过度行政化被广泛诟病，但其实居委会工作中包含了大量社会事务，如社区福利、卫生、文化、人口服务、文明创建等等，这些工作是很难明确界定孰为行政性孰为自治性。二是社区“两委”是国家政权在基层的“腿”，最易于接收来自公权力的资源，最易于协调公权力的执行部门，这使得社区“两委”的合法性、组织动员能力明显强于其他组织。三是社区“两委”有比较完善的制度体系，特别是有一套行之有效的监督考核办法，运转比较平稳高效。四是社区“两委”有稳定的人才补充和提升机制，每隔三年定期换届，跨区域遴选任用，经常性的业务和思想政治学习培训，不易发生因为组织领导更换而出现社区权力真空致使社区权力秩序发生混乱。总体而言，虽然社区“两委”在治理活动中，出于考核、维稳以及完成上级布置的任务等因素有自己的利益，以及行政化色彩浓厚等缺点，但“居委会作为实质上的街道下级仍然处于社区权力中心。相对于业委会、物业、社团等其他组织，居委会仍具有核心影响力。即使对高档商品社区来说，居委会也不一定被边缘化，不一定弱于业委会”（郭圣莉，2013）。

三、充分发挥社区“两委”主导作用

具备了主导地位，并不意味着就能发挥主导作用。由于社区“两委”、业委会和物业公司是一种横向关系，社区权力秩序的形态并不固定，于是三者在依据协商原则的互动中通过竞争和合作，努力按照自己的意志建构社区的权力秩序。在这种治理结构中，任何组织的主导地位不仅仅依赖于某个组织或群体的授权，更依赖于社区居民的认同，所以，整合其他组织的资源为自己所用以高度满足社区居民的需要就成为重中之重。社区“两委”要积极推进各项创新，努力提高自身整合资源的能力。

一是观念创新。要摒弃线性思维模式，确立治理理念，充分认识自身优势，切实扛起自身责任，牢固树立社区“两委”在社区治理结构中主导地位的意识。

二是组织创新。基层党组织要在业委会和物业公司中发展党员或建立党小组，使党的组织网络嵌入到小区的物业管理领域，并在业委会候选人产生、业委会选举、物业公司选聘等重大事项中发挥积极作用，以便有效整合各组织的资源，构建稳定的权力秩序。要建立社区物业管理联席会议制度，定期开会，将联席会打造成为社区中各个治理主体之间互动合作的主要平台。要建立业主代表小组，使业主以及业主代表可以在业委会选举之后，可以继续发挥监督业委会和沟通业委会与业主之间的作用。

三是服务创新。服务是社区“两委”在社区中获得权威和认同的重要来源。要积极发掘居民的需求，扩展服务内容，及时有效提供服务，不断积累组织和个人声望。要找准定位，与物业公司、文体组织等社团组织相区别，提供差异化、专业化服务，努力成为社区不可或缺的服务提供者。

四是能力创新。区、街两级要加大对社区“两委”干部的培训辅导力度，通过脱产进修、集中培训、赴先进发达地区挂职等方式，不断提高社区“两委”干部应对问题的能力水平。

（作者单位：安徽师范大学）

参考文献：

[1]李友梅.城市基层社会的深层权力秩序[J].江苏社会科学，2003，（6）：62—67.

[2]郑长忠.多元共存条件下社区治理的政党逻辑——以上海临汾社区物业管理党建联建工作为例[J].理论与改革，2009，（2）：55—59.

[3]石发勇.业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例[J].社会学研究，2010，（3）：136—158.

[4]郭圣莉.国家的社区权力结构：基于案例的比较分析[J].上海行政学院学报，2013，（6）：80—91.

[5]金桥.基层权力运作的逻辑 上海社区实地研究[J].社会，2010，（3）：44—63.

[6]李江新.社区管理三大参与主体分析——基于多元共治的视角[J].学术界，2011，（5）：79—86.