分税制、土地财政与农民权益受损的内在逻辑及实证分析*

韦彩玲

（广西大学公共管理学院，广西南宁，530004）

分税制、土地财政与农民权益受损的内在逻辑及实证分析*

韦彩玲

（广西大学公共管理学院，广西南宁，530004）

分税制的实行导致了地方政府的财权与事权极不对称。地方政府在既定约束激励机制条件下，迫于财政压力和追求GDP增长，选择了以土地征用或土地出让为主的经济发展模式，从而形成了“土地财政”，其在很大程度上侵害了农民合法的土地权益。要解决地方政府对土地财政的依赖，保障农民土地权益，亟需进行财政体制与土地制度的联动改革：建立与地方政府事权相匹配的财政体制；合理提高中央对地方的财力性转移支付比重；规范土地出让金的管理，把土地出让金收支纳入财政预算范畴；明晰“公共利益”范畴，限制政府滥征土地；完善相关法律法规，保障农民土地权益。

分税制；土地财政；农民权益

目前，学术界对于土地交易过程中农民权益受损问题的研究，已经达成不少共识。周其仁认为，在没有清楚界定产权归属的情况下，为了攫取稀缺的资源和利益，人们势必会展开激烈的争夺，属于集体所有的农村土地，其产权界定模糊，处于劣势地位的农民，其合法的土地利益必将遭遇侵犯［1］。罗必良认为，农村土地产权主体模糊直接导致农民的土地权益缺乏保障［2］。于建嵘认为，现行法律未能对集体土地所有权以严格的法律形式进行有效的确定，未能利用政策法规遏止各利益集团侵犯“农民集体”土地，导致农民权益屡遭损害［3］。还有部分学者认为，农民土地产权虚设是农民土地权益严重流失的根本原因。钱忠好指出：土地征用目标泛化，一些地方政府假借“公共利益”之名滥用征地权肆意征地，无疑严重侵害了农民的土地权益［4］（P78）。王小映等人指出：与土地增值收益和土地供应价格相比，征地补偿标准偏低使农民得到的补偿非常少，土地的增值收益绝大部分由政府支配［5］。王志林指出，地方政府、中央政府和农民所获得的农地非农化收益的比例为64：21：15，分配不合理使农民土地财产权受损［6］。这些学者认为征地制度和征地补偿制度是农民土地权益受损的主要原因。本文认为，仅从农村土地产权制度和土地征收制度方面研究农民权益受损问题是不够的，其背后隐含着深层次的经济利益关系，需要从中央和地方的财政关系入手，来对农民土地权益受损进行内在的逻辑分析和实证检验。

一、分税制下的地方财政压力

我国20世纪80年代，为调节中央和地方财政分配关系而进行的财税改革，使财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占总财政收入的比重，均呈现出下降态势。1994年，为改善并缓解中央财政变弱的困窘，国家推行了分税制改革，随后，我国的税种被划分为三种：中央税、地方税以及中央地方共享税，中央财政对地方实行税收返还和转移支付制度。此后，我国财政收支状况有了较大的改变，中央财政收入占比和总量有了大幅度提升，地方财政收入占比则明显下降，同时地方支出的比例却不断提高，收入和支出形成巨大缺口，呈现出“赤字剪刀差”。

分税制只是对中央财政和省级财政的收入划分作出相关规定，省级以下的收入划分，是由省政府自主决定，由此形成了收入层层上收的效应，各级地方政府间事权层层留置甚至增加，以致于财权上移、事权下移的状况凸显。财权与事权的不匹配，导致地方政府面临巨大财政压力，地方财政收入和支出，经历了“盈余剪刀”到“赤字剪刀”的巨变，地方财政的巨大缺口，在省级以下尤为突出。可以说，分税制确立的各级地方政府分灶吃饭体制，促使各级政府为了自己利益的最大化，往往将权力抓在自己手上，而将责任推向下级政府，从而出现了中央财政过好日子，地方财政尤其是县乡财政过苦日子的严重弊病。

二、“赤字剪刀”下的“土地财政”

分税制只是对财权格局重新进行分配，并未对事权做出相应的调整，事实上的财权重心上移、事权重心下移，导致地方政府尤其是基层政府，在提供基本公共服务时缺乏必要的财力支撑。为了化解矛盾，地方政府只能求助于预算内财政收入的增加和预算外与非预算资金收入的增加。而不管是预算内还是预算外以及非预算收入的增加，在我国现有条件下，都与农民的土地联系到了一起。

1.预算内财政收入与土地

地方政府的预算内财政收入来源于共享税和地方税。分税制改革之后，企业增值税被划为共享税，中央占75%，地方占25%。共享税主要取之于工业，这势必激励各级地方政府追求本地的工业化发展。工业得到了较快发展，本地的财政收入才能更快增加，同时还能彰显地方政府的政绩。所以，无论于公于私，地方政府都会尽其所能促进工业发展。而发展所需要的资本与生产要素，特别是竞争性资本的引进，很大程度上取决于地方政府招商引资的优惠条件，于是，提供廉价土地，成为各级地方政府的首选策略，农民的土地就这样成了地方工业发展、增加预算内财政收入的“牺牲品”。

2.预算外和非预算资金收入与土地

分税制并未对预算外和非预算资金进行相关规定和规范管理，不过明确了土地非农化使用的出让金可以作为预算外财政收入，不参与体制分成，并作为地方财政的固定收入全部划归地方所有。这无形之中就激发了地方政府通过土地出让扩大预算外收入的冲动。于是，土地成为地方政府生财增收的最佳工具，土地出让金成为地方政府预算外收入的主要来源。而在我国现行法规下，征用农地的成本较低，将之转为城市建设用地的预期收益非常高，中间巨大的土地增值收益，无疑成为地方政府增加预算外收入的首选。在巨大的财政压力下，作为理性“经济人”的各级地方政府，出于增加财政收入的考虑，开始了90年代后期以来的圈地潮。

据统计，2006年全国土地出让金才5587亿元，2007年即猛增至9333亿元，2009年1.59万亿元，2010年达到2.71万亿元，2011年达到历史性的3.15万亿元［7］（P99）。有些城市的土地财政收入远远超过本地的公共财政收入。据报道，最近十年间，我国每年的新增建设用地占用耕地高达300多万亩；在中西部地区，某省各类非农建设项目占用耕地高达72.79万亩，近90%的土地是通过征地方式取得的［8］。在法制不健全、执法不严明的情况下，征地权被严重地滥用，农民合法的土地权益严重流失。

三、分税制、土地财政与农民土地权益受损的内在逻辑和实证分析

为充分证实分税制改革后，地方政府肆意征地行为与财政体制之间的影响关系，本文特选取1995-2006年这12年期间地方财政收入占全国财政总收入比重、地方土地财税收益占地方财政总收入比重这两个数据作为变量进行相关分析。

地方土地财政收入占地方财政总收入比重=［（地方土地出让金收入+土地相关税收收入）/（地方财政收入+地方预算外收入）］×100%

其中地方土地出让金收入和土地相关税收收入参考“相关文献”［9］提供的数据，详见表1。地方财政收入占全国财政总收入比重根据历年《中国统计年鉴》的相关数据计算所得，详见表2。

地方财政收入占全国财政总收入比重、地方土地财税收益占地方财政总收入比重均为连续性变量，我们把前者作为自变量，后者作为因变量进行回归分析。从中可以看出自变量和因变量呈非线性相关。因此，可以把自变量和因变量做曲线回归模型，并进行回归分析，得到曲线回归方程：

y=e（15.291-0.259x），R2=0.652

表11995　-2006年地方土地财税收益占地方财政总收入比重的相关数据

表2　地方财政收入占全国财政总收入比重（%）

判定系数R2为0.652，P=0.001〈0.01，说明地方财政收入占全国财政总收入比重的变化可以解释地方土地财税收益占地方财政总收入比重的变化，解释度达到65.2%。自变量的系数为-0.259，说明自变量和因变量呈负相关关系，即地方财政收入占全国财政总收入比重越小，地方土地财税收益占地方财政总收入比重则越大，这在一定程度上反映：当地方财政总收入减少时，土地财税收益在地方财政总收入中的比例在变大。

从判定系数R为0.652，可以判定回归方程的表达式为指数函数是成立的。指数函数方程说明自变量的微小变动，因变量则以指数倍数的速度发生变化。自变量与因变量呈负相关关系进一步表明：当地方财政收入占全国财政总收入比重稍微下降时，地方土地财税收益占地方财政总收入比重则以较快的速度递增；当地方财政总收入减少时，土地财税收益在地方财政总收入中的比例在变大。这从侧面折射出分税制下地方政府的财力越匮乏，地方政府滥用征地权、大肆征地以追求更多的土地出让收入的可能性越大，农民土地权益遭遇侵害越严重。地方政府“攫取”土地收入的行为选择，依赖于财政制度安排，中央财政的分成比例越高，地方政府的“攫取”行为就越严重，相应地农民土地权益的受损也就越严重。

这里内在的逻辑关系就是：“分税制——地方财政缺口——土地财政——大肆圈地——农民土地权益受损”。也就是本文前述：财政分权制度导致地方政府面临巨大的财政压力，增加财政收入成为地方政府目标；预算内地方财政收入激励了政府的“工业增长偏好”，政府为了“招商引资”，利用其对土地一级市场的垄断权与建设用地的管制权，竞相提供低价土地；预算外财政收入依赖于土地非农化的级差收益，继而导致对土地圈占的路径依赖，并转化为对农地的侵蚀及其租金享益的“竞赛”，从而对农民土地权益的侵害愈发严重。从这个角度推测，可以认为分税制是农民土地权益遭受侵害的根源。

四、深化财政土地制度改革，切实保障农民土地权益的政策建议

“土地财政”在很大程度上侵害了农民的土地权益。为了解决地方政府对“土地财政”的依赖，切实保障农民土地权益，当前亟需进行财政制度与土地制度的联动改革。

（一）深化财政体制改革，从根本上遏制“土地财政”

1.建立与地方政府事权相匹配的财政体制

当前，进一步深化我国的财政体制改革，首先要对现行分税制进行适当调整，建立与地方政府事权相匹配的财政体制，为地方政府开辟稳定的财政来源，降低地方政府“卖地”动机，为农民土地权益免受侵害奠定基础。具体而言，可从以下几个方面着手。一是对中央和地方的收入与支出范围进行合理的划分，实现各级政府事权与财权的均衡配置，特别是要科学合理地核定省级以下地方政府的事权范围和财政收入。以不同地区主体功能区的定位作为标准，科学、合理地构建各级地方政府的事权和财权的范围。比如，对于处在重点经济开发区的省级以下的地方政府，中央财政在可承受范围之内，对其进行大幅度的财力支持，负责绝大部分区域性的基本公共产品和公共服务的提供；对于处在经济限制开发区的省级以下的地方政府，可把区域的重大事权项目转移给省级政府或中央政府，保留诸如社会管理等基本的区域事权。简而言之，地方政府尤其是省级以下政府的财权与事权的配置不能“一刀切”，需要根据区域的具体情况进行适当的调整和优化，避免地方政府尤其是基层政府，因财力匮乏通过“土地财政”来扩大财源。二是合理提高中央对地方政府的财力性转移支付比重。中央政府应该在可承受的财力范围内，适当增加对地方财力性转移支付的力度，赋予地方政府灵活使用转移支付资金的一定权力，进一步优化中央对地方的转移支付机制，以有效解决地方政府因“赤字剪刀”而产生的“土地财政”。

2.规范土地出让金管理，将其收支纳入财政预算范畴

分税制前，土地出让金是由中央政府和地方政府共享，随之而来的是，中央财政占比迅速下降。1994年分税制改革后，财政部和国家土地相关部门1995年出台政策，规定土地出让金应全部上缴财政，由财政列入预算，专项用于城市基础设施建设和土地开发。1998年修订的《土地管理法》第55条规定，新增建设用地的土地有偿使用费的30%归中央政府使用，剩下的70%由地方政府专项用于耕地开发。2006年财政部等部门发布通知，要求各地从土地净收益中安排一定资金用于城镇廉租房建设。2011年中央1号文件明确提出，土地出让收益的10%必须用于农田水利建设。2011年国发22号文规定，从土地出让收益中按比例计提教育资金。尽管出台了一系列政策和规定，但目前土地出让金主要归地方政府支配，这在某种程度上助长了地方政府为了获取更多的土地出让金，而对农民土地肆意滥征。地方政府难以抵御土地出让收入的诱惑，使得“土地财政”愈演愈烈，农民土地权益遭受越来越严重的侵害。鉴于此，必须进一步规范土地出让金的管理，任何土地出让金的去向，都要接受各级人大的监督，使地方政府不能任意支配本区域的土地出让收入，以利于消除土地征用转让中“低进高出”的运行模式，减少地方政府依赖土地出让获得财政收入的动力，遏制土地滥征状况。具体而言，一要让中央政府适当参与土地出让金的分享，改变当前土地出让收入主要由地方政府支配的局面，这能在一定程度上有效弱化地方政府出让土地的不良动机；二要通过相关法律明确规定，拿出一部分土地出让金，专用于征地补偿和失地农民的安置，对这部分资金严格实行专款专用，在某种程度上保障农民能够分享到土地的增值收益；三要在土地出让金中抽出适当比例，作为专项基金留待以后安排使用，规定不能当期使用，以有效抑制地方政府征地卖地的冲动。

（二）优化土地政策，保障农民权益

当前，我国农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有，政府有权依法征收农村土地并给予相关的补偿。这意味着在土地一级市场地方政府处于垄断地位，继而为“土地财政”的产生提供了可能。在工业化、城镇化快速发展的背景下，必须优化现行农村土地法律制度，以避免农村土地制度的不完善为“土地财政”的产生提供可能性，充分保障农民的土地权益。

1.明晰“公共利益”范畴，限制政府滥征土地

清楚界定土地征用的“公共利益”范畴，可以有效避免地方政府非公共利益的圈地行为，保障农民的土地权益免遭侵犯。界定“公共利益”的方式包括概括式、列举式和概括列举兼采式。我国目前的概括式界定存有弊病，政府对“公共利益”拥有很大的自由裁量权。我国土地管理部门受同级政府管辖，难以对同级政府的土地违法行为进行监督。采用概括式界定征地的“公共利益”目的，无形之中使得政府的行为没有任何机制能对其进行制约，从而难以遏制政府滥征土地的行为。鉴于此，可改为采用列举法。在总结我国土地征用实践中经验教训的基础上，制定较为详细的公共利益事业范围。主要包括：公共卫生及水源；公共道路交通；灾害防治；教育事业；环境保护；国家规定的其他公共利益，但不包括商业目的。在正面列举公共利益范围的基础上，再利用排除法把不属于公共利益范围的项目排除掉，地方政府征用农村土地时，严格按照这一范围进行。

同时，运用“比例原则”定量设计“公共利益”边界，主要通过公益与私益的量化比例，来进行适度判断。它要求政策执行过程中兼顾政策目标和政策对象的利益，如果实现政策目标对政策对象的利益造成消极影响，应使这种消极影响尽量限制在最小范围内，保持两者处于适度比例［10］。我国正处于工业化和城市化快速发展阶段，如果把征地范围完全局限于“公益性”项目，可能不利于地方经济发展。所以，在一定程度上可以允许一些商业性、经营性项目征用土地，但必须对其征地范围加以严格规定，避免侵害农民的土地权益。引入“比例原则”对公共利益进行定量设计，注重利益的相对均衡性，是现代社会有效遏制行政自由裁量权滥用的有力工具。如某一商品房开发需要征地，运用比例原则进行评估，这个项目的公益是扩大城市化范围，为市民提供一定规模的住房，与此同时会造成农地流失，部分农民失去土地，并且有可能引发社会不稳定。通过对积极作用与消极影响的比较，发现不符合比例原则，即不能把消极影响缩到最小范围，此项目就不能批准征地。通过“比例原则”定量设计政府征用农村土地的范畴边界，不仅能有效防止政府恶意圈占、滥征土地的行为，同时也符合我国现阶段工业化、城市化快速发展的实际要求。

2.完善相关法律法规，保障农民土地权益

农民土地权益保障，需要农村土地法律作为支撑。如何在工业化、城镇化的背景下改革现行农村土地法律制度，以符合社会发展的需要，并切实保障农民土地权益，是当前重要课题。尽管我国针对土地问题已出台了一系列的政策法规，但与工业化和城市化发展相适应，并能有效保障农民土地权益的法律法规，还是有所欠缺。因此，亟需优化相关法律法规。可以从以下两方面着手：一是完善土地征用的相关法规。我国相关法律已经规定，征用集体土地应依法给予被征地者补偿，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。但目前土地征用的法律法规未成体系，土地征用的专门法律规章尚未出台。因此，可以考虑制定专门的《土地征用条例》，从法规层面上充分保障农民的土地权益。二是出台相关法规，允许农民分享工业化发展成果。农民是否能以土地权利享受工业化和城市化发展的成果，关系到农民的切身利益。这主要涉及农村集体建设用地方面。原有政策规定：除特殊情况外，集体所有土地不得出让或者用于非农建设。党的十八届三中全会“决定”才有所突破，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下，与国有土地同等入市、同价同权，但具体如何实施仍有很大争议，亟需相关法律法规尽快出台，以让农民尽早能以土地权利享受工业化和城市化的发展成果。

［1］周其仁.农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择［J］.经济学，2004，（4）.

［2］罗必良.农村土地制度：变革历程和创新意义［J］.南方经济，2008，（11）.

［3］于建嵘.农村集体土地所有权虚置的制度分析［J］.中国农村观察，2009，（4）.

［4］钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究［M］.北京：中国农业出版社，2010.

［5］王小映等.我国农地转用中的土地收益分配实证研究——基于昆山、桐城、新都三地的抽样调查分析［J］.管理世界，2006，（5）.

［6］王志林.城市化进程中失地农民利益受损的原因分析与对策研究《［J］.农业经济问题，2008，（5）.

［7］贺雪峰.地权的逻辑［J］.东方出版社，2013.

［8］蒋省三等.土地制度改革与国民经济成长［J］.管理世界，2007，（9）.

［9］陈志勇等.财政体制与地方政府财政行为探讨——基于治理“土地财政”的视角［J］.中南财经政法大学学报，2009，（2）.

［10］姜明安.行政法基本原则初探［J］.湖南社会科学，2005，（12）.

（责任编辑马光选）

F810.2

A

1671-0681（2015）05-0091-05

韦彩玲（1983-），女，广西来宾人，广西大学公共管理学院，讲师，博士。

2015-6-30

本文受广西高校高水平创新团队“非政府组织与社会管理创新”、广西高校人文社会科学重点研究基地“区域社会管理创新”、国家社会科学基金项目（13CMZ050）、教育部哲学社会科学研究基金青年项目（11YJC810032）、广西大学科研基金项目（XGS1404）的资助。