依法治国背景下，众委员纵议医患关系

文图/《中国医药导报》记者 刘志学

全国政协委员、北京市宣武医院神经外科主任凌锋——

改善医患关系不会一蹴而就

去年全国两会期间，面对日益严峻的医患关系，由凌锋委员发起、89名全国政协委员共同签署联名界别 “紧急提案”，提出修改《中华人民共和国治安管理处罚法》，针对在医疗场所频发的暴力伤医现状，呼吁将医疗卫生机构纳入到公共场所进行安保。

在采访中凌锋委员告诉记者，这项提案迅速引起强烈反响，有关部门非常重视。2014年4月22日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等联合发布《关于依法惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的意见》。其中，第一次把在发生医院里违法的6种行为，跟治安处罚法的犯罪行为进行有效的解释，给量刑判罪提供了重要的法律依据。这个《意见》的出台，在一定程度上遏制了发生在医疗机构内的各类违法犯罪行为，压制了违法犯罪分子的嚣张气焰。凌锋委员进一步介绍说，在去年全国两会召开前的2013年12月20日，中央综治办等11个部门联合印发《关于维护医疗秩序打击涉医违法犯罪专项行动方案》，并召开全国视频会议进行部署。之后的2014年3月15日，公安部制定《公安机关维护医疗机构治安秩序六条措施》，要求公安机关在处理涉医违法犯罪时执法必严、违法必究。接着，公安部和国家卫生计生委先后联合印发《关于加强医院治安保卫工作的通知》和《关于认真贯彻落实习近平总书记等中央领导同志重要指示精神切实维护医疗机构治安秩序的通知》。

凌锋委员还介绍说，到了2014年4月21日，国家卫生计生委印发《关于认真落实公安机关维护医疗机构治安秩序六条措施的通知》，指导三级医院和有条件的二级医院设立警务室等。

凌锋委员认为：“去年一年间，我国在解决医患关系问题上，确实做了很多努力，形势在往好的方向发展；但改变一件事情不可能一蹴而就，就如同‘病来如山倒，病去如抽丝’，遏制伤医、闹医事件频发问题需要有一个过程。”

凌锋委员表示：“暴力伤医案件频发，从根源上看，还是医药卫生体制改革滞后、‘看病难、看病贵’问题尚未缓解造成的。随着医改进入深水区，新农合、城镇居民、城镇职工医保的覆盖面越来越广，筹资标准不断提高，相信在一定程度上会改善当下的医患关系。”

全国政协委员、济南军区第一五〇中心医院院长高春芳——

从强化宪法尊严的高度改善医患关系

身兼中国卫生法学会会长的高春芳委员从更高层面指出：党的十八届四中全会明确提出，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，将加强宪法实施作为全面推进依法治国的重大任务之一，并将12月4日设立为宪法日，唤醒法治政府、依法行政的发展意识，唤醒公众依宪监督、依法监督、善于监督、敢于监督的法治意识。这必将使宪法的地位在司法过程中和百姓心目中都得到极大的提升，从而极大地推进中国法治的进程。

高春芳委员就如何完善我国的违宪审查制度，提出了六条建议。

他首先认为，我国应在全国人大之下建立宪法委员会，其地位在全国人大之下与全国人大常委会并列。这既符合宪法作为根本大法的性质，有利于保障宪法的至上权威，同时可以保障国家机关体系的统一性和协调性。宪法委员会的职能是负责处理法律的违宪。对于法律是否违宪的决定，如果是全国人大开会期间的，宪法委员会有权向全国人大提出自己的建议，但最后结果还是由全国人大决定。如果是全国人大闭会期间，宪法委员会就要作出最后决定。建立这样一种复合违宪审查模式在一定程度上不仅避免了自己监督自己的嫌疑，减轻了全国人大常委会的工作压力，而且也解决了全国人民代表大会及其常委会开会的定期性和违宪法律或法律条文出现的不定期性之间的矛盾。同时，此种制度也与我国的国情相适应，与我国的政治体制保持了一致。

其次，在宪法委员会建立的基础上，建议在我国高级法院内部设立专门的宪法法庭，一是对自上而下法院系统的自我完善，二是弥补抽象性审查的不足，有利于及时审理现实生活中发生的各种违宪行为，特别是国家机关工作人员的具体职务行为。

第三，要扩大违宪审查客体的范围。违宪审查的客体应该包括立法行为和法律本身。我国现有的违宪审查制仅仅偏向于对立法的违宪审查，却没有规定对其他违宪行为的审查。扩大违宪审查的范围就是指在我国违宪审查的现有范围之上，增加对司法机关制定的司法解释以及有关国家机关、政治团体和其他社会团体的活动的违宪审查。与此同时，也要增加审查国家机关、社会团体以及公民对其他国家机关、社会团体以及公民的宪法权利的侵犯，而无普通法律、法规救济途径的情况。

第四，完善宪法审查的程序。我国立法法仅仅简单规定了违宪审查的提起和审查的情况，并没有具体规定有关违宪审查制度的程序，从某种意义上说不具有现实的可靠的操作性。只有规定了完善、便捷和高效的违宪审查程序，才能切实地将违宪审查制度贯彻执行到底，严格保护宪法的权威和尊严，维护宪法赋予公民的基本权利。

第五，健全宪法的解释机制，如设立专家咨询委员会、完善宪法解释的建议制度、做好信息公开制度、听证制度等，以此来降低宪法的修改频率，从而维护宪法的稳定性与权威性。

第六，加大违宪行为的处罚力度。我国现行违宪惩罚力度过轻，不利于树立宪法的威严，不利于宪法秩序的建立。可以适当通过法定形式加大处罚力度，提高相应的警告力度，以更好地维护社会秩序。

最后除了完善违宪审查制度外，还要采取综合措施，加强全民普法教育，使公民树立宪法观念，培养法律思维，营造宪法文化；同时，政府部门要组织、重视宪法的学习，以宪法为最高法律规范，依法立法、依法司法、依法执政、依法改革，逐渐树立依宪治国的观念。

归结到医患关系上，高春芳委员认为：“医患关系紧张，实际上与我国的法制建设进程有着最为紧密的联系，这也是我国不断推进‘法治中国’建设进程中需要解决的重要问题之一。而宪法是国家的根本大法，是一切法制建设的基础，所以，从完善我国的违宪审查制度的高度去重视医患关系的改善，可以达到标本兼治的目的。”

全国政协委员、中国中医科学院望京医院骨科主任温建民——

设立医事法庭，将伤医行为纳入治安管理处罚法

记者就“如何在依法治国的背景下改善医患关系”的话题采访温建民委员时，他爽朗地大笑，然后说：“你算是问对人了，今年我带到两会上十余个提案，其中有两个是关注医患问题的法制化建设的。”

“首先是关于在我国各级法院设立医事法庭的提案，”温建民委员介绍说，“近年来全国许多专家学者呼吁在法院系统建立‘医事法庭’，专门审理医疗纠纷案件，但时至今日仍然没有得到解决。”

温建民委员说：“当前，全国审理医疗纠纷案件的状况仍然是‘乱象一片’。我经过长期调研后认为，国内医疗机构特别是三甲医院最密集地区，也是全国审理医疗纠纷的‘标杆地区’；我们首先要在全国各级人民法院设立医事法庭，指派业务素质高的法官组成，专门审理医疗纠纷案件，并对医疗纠纷案件审理程序做出具体规定。这有利于提高案件审理效率和审理质量。其次，‘医事法庭’的法官应由熟悉相关医学知识的法官担任。法院可以选派素质高、立志于医事法学专业的法官侧重培养，也可从军队医务人员转业到地方工作的转业干部里培养，或实行有医学专家参加的陪审团制度；‘医事法庭’还应加强与当地卫生部门的沟通，邀请具有高级职称的医疗专家组成医疗纠纷案件专家顾问人才库，尝试在人才库随机选取医疗专家纳入人民陪审员队伍。另外，‘医事法庭’可在辖区主要医疗机构尝试设置巡回工作室，法官定期到巡回工作室参与医疗机构组织的纠纷调解，充当‘桥梁’，消除医患双方信息不对称、彼此不信任所导致的矛盾，推动医疗纠纷在医疗机构组织下调解。以司法调解为主，法律诉讼为辅，简化立案和调解程序，对小的纠纷亦可通过网上立案。从而通过‘医事法庭’司法的介入，建立一个具有公信力的权威部门解决医患纠纷机制，结束目前医患纠纷处置上的乱象。”

谈完这些，温建民接着介绍说：“今年，我还提出了‘关于在修改治安管理处罚法时增加打击医闹、医暴行为条款’的建议，这也和你要采访的话题密切相关。”

温建民随后阐述说：“正在修改的 《中华人民共和国治安管理处罚法》将对维护社会稳定，保护人民群众生命财产，惩恶扬善起到重要作用。医疗卫生机构是特殊的公共场所，一段时期以来，一些地方相继发生暴力杀医、伤医以及在医疗机构聚众滋事等违法犯罪行为，严重扰乱了正常医疗秩序，侵害了人民群众的合法利益。依法打击医闹、医暴行为，是事关人民群众生命健康的重大问题。因此，建议在修订《中华人民共和国治安管理处罚法》过程中，充分吸纳全国政协委员、人大代表历年来对此问题的意见和建议，将威胁或伤害医护人员的人身安全、扰乱医疗卫生机构公共秩序、破坏医疗卫生设施设备或影响其正常运转等行为，列入相关条款，依法予以惩处！”

温建民委员更进一步地建议说：“我认为，正在修订的《治安管理处罚法》主要应将下列行为纳入规制范围：一是在医疗卫生机构私设灵堂、摆放花圈、焚烧纸钱、悬挂横幅、堵塞大门或者以其他方式扰乱医疗卫生机构秩序，影响医疗卫生设施设备正常运行，强行闯入手术室、病房、抢救室、重症监护室、医院行政办公区等行为。二是非法携带枪支、弹药、管制器具或爆炸性、放射性、毒害性、腐蚀性物品进入医疗卫生机构的行为。三是非法限制医护人员人身自由，采取暴力或者其他方法公然侮辱、恐吓医护人员，殴打或故意伤害医护人员身体，故意损毁公私财物等行为。最后是在医疗机构的公共开放区域和病房、抢救室、重症监护室等场所违规停放尸体的行为。”

全国政协委员、福建医科大学教授侯建明——

医疗行业话语权亟待提高

采访侯建明委员时，他重点谈到了医疗行业的话语权问题。

侯建民委员说：“当前，民众医学知识匮乏、医院官方息事宁人，再加上个别媒体的推波助澜，令社会对医疗行业愈加曲解，医患关系日渐疏离。如此引发的民众愤怒，往往最终以暴力和杀戮爆发。据2014年的 《医院场所暴力伤医情况调研报告》指出，暴力伤医事件的发生医院从2008年的47.7%上升至2012年的63.7%。一个又一个杀医、伤医事件频频触动医务人员脆弱的神经，渐渐浇灭白衣天使悯人的慈悲。愈来愈多的医生萌生退意，医生成为又累又危险的职业，医学生逐渐流失。在这样的医疗环境下，越来越多的医生为了自保，担心患方家属接受不了预期的医疗不良结局，放弃高风险的治疗行为，可能不再主动承担风险、为患方寻找可能的治疗方案，亦或缩小自己的手术范围。长此以往，对于我国医疗技术的发展百害而无一利，最终的苦果只有普通民众自咽！”

侯建明委员认为：“为了给医疗行业正名，为澄清错误、失实的报道，为维护自身的尊严和安全，医生群体不应再沉默，要主动发起舆论的‘自卫战’，积极争夺话语权，重新赢得民众的尊重与信任，加强正面宣传和舆论引导，营造尊医重卫的良好氛围。”

对于如何提升医疗行业的话语权问题，侯建明委员提出了4条建议——

“首先，我们应健全法制，规范新闻从业者职业道德。全国记协的《中国新闻工作者职业道德准则》未能完全落实到职业性的具体操作当中，对从业人员的约束性、规范性有限。政府应该制定更为详尽、细致、务实的媒体人行为规范，完成建章立制工作，建立评议、协调、通报、追究、评估和监督等相关制度。对于杜撰、散播虚假新闻的从业人员实行‘零容忍’。要求各方媒体人坚守道德底线，依法务实刊播新闻内容。认真查处违规违纪案件。其次，医务人员也应当提高自身素质，用正气赢得尊敬和拥戴。美国人称社区医生为Community Leader——翻成汉语，就是‘社区领袖’。这意味着医生不光是看病，还要用职业精神和正气赢得老百姓的尊敬和拥戴。要增强医务人员的职业认同感，正确认识医疗服务的特殊性；建立道德情感，让医务人员从消极情绪中走出来，恢复医生职业的神圣感。”

侯建明委员继续说：“另外，要和谐医患关系，医方应该先行一步。因为医患沟通是一门学问，需要长期的学习和磨练，绝不可能立竿见影；而其沟通的根本，是真诚为先的沟通气象。美国著名的梅奥诊所曾对几百名患者做过采访，‘患者一致反映他们期待的值得信赖的医生行为是：自信、感情投入、仁慈、因人制宜、直率、尊重患者、全力以赴’。总而言之，构建和谐的医患关系，重建患者对医务人员的信任，必须医者先行，主动承担，以端正的人格、精湛的技术、温暖的沟通来缓解医患矛盾，树立正面积极的形象，营造尊医重卫的良好氛围和正确的舆论导向。最后，是加强‘医生并非万能’的科普工作，减少‘患者的不幸是医生的错’的错误思维。政府、医学界和媒体人应当共同向社会公众传递 ‘什么病都治好都是很不可能的’这一现实理念，既要宣扬医学的先进性，也要正确报道目前医学存在的局限性。医学是科学，而非神学，不可能存在百分之百的正确。让患者及其家属正视医学的意义和局限性，改变‘治不好病等于医生的错’，‘有病到医院一定得看好’这些错误的思维链条。在医疗界，典型的现象就是无效医疗；而同样的症状，同样的治疗方法，可能只在部分案例中获得好的疗效，但在另一部分案例中就可能不会起到作用。”

全国政协委员、农工党宁夏区委会主委戴秀英——

应尽快制定医患沟通制度

在接受记者采访时，戴秀英委员则建议：“要有效防范医患纠纷，国家卫生计生委应尽快出台进一步完善医患沟通制度的指导意见，制定医患沟通实施细则，细化工作措施，明确责任要求。”

戴秀英委员首先说：“据中华医院管理学会统计，自2002年《医疗事故处理条例》实施以来，中国医疗纠纷的发生率平均每年上升22.9%。近年，中华医院管理学会的调查显示，多数医疗纠纷是由于医患沟通障碍导致患者及其家属对医院、医务人员不满意引起的。此外，中国医师协会于2012年开展的另一项调查显示：有89%的医师不了解《医师法》，有68%的医师不了解《侵权责任法》第七章医疗损害责任的相关内容。宁夏两百余名医生的调查结果显示：大多数医生不清楚 《医疗事故处理条例》中的医患双方合法权利，不了解医患沟通包括哪些内容，有什么重要性。患者及家属的法制观念和自我保护意识越来越强，面对越演越烈的医疗纠纷，对医院的管理者和广大医务人员提出了严峻的挑战。”

戴秀英委员接着解析说：“原卫生部于2011年曾经发出 《关于改进公立医院服务管理方便群众看病就医的若干意见》，要求各级公立医院加强投诉管理，实行医疗工作‘首诉负责制’，构建和谐医患关系。山东卫生厅在国内率先出台《关于进一步完善医患沟通制度的意见》，山东省省立医院心外科、胸外科、神经外科原是医疗纠纷的‘高发区’，每个科室每年都有三五起纠纷。在原卫生部和山东省厅的两个《意见》实施后，2014年该院的院区纠纷发生率降至0.2%。，远低于业界平均约3%的水平。这充分说明，医患沟通制度的建立，对于防范、减少医患纠纷是十分必要的。因此，如何防范医疗纠纷，保障医患双方的合法权益，为构建和谐医患关系提供制度性保障，是亟待解决的问题。”

对于上述问题，戴秀英委员建议：“首先，国家卫计委要尽快出台‘进一步完善医患沟通制度的指导意见’，以指导各医疗机构采取积极有效措施，制定医患沟通实施细则，细化工作措施，明确责任要求。切实加强医患沟通，认真研究解决医疗服务中存在的群众不放心、不满意的问题。同时，我建议此意见的内容要包括六方面：一是提高认识，进一步明确完善医患沟通的指导思想和目标任务。二是落实定期沟通制度，充分尊重患者知情权和选择权。三是建立患方教育制度，及时为患者及家属提供必要的医疗信息和健康教育知识，引导他们正确认识和对待疾病，主动配合医护人员的治疗护理。四是实行医疗风险分级预警制度，及时化解医患矛盾和纠纷，建立一线科室-职能科室-院领导三级医患纠纷隐患排查预警制度。五是完善医疗服务信息公开制度，增加医疗服务透明度。六是建立医患沟通评价制度，推动医患关系持续改进。”

“此外，加强医务人员职业道德和医疗安全教育培训，也十分必要。”戴秀英委员接着说，“职业道德教育培训的内容应该包括：按照《中华人民共和国医务人员医德规范及实施办法》严格治院，让行业文明用语和文明服务规范体现在每一位医护人员的言行中。强化医务人员业务知识培训，用精湛的医术、高质量的护理和服务水准赢得病人的信任和尊重。树立良好的医德医风，使广大医务人员牢固地树立‘以病人为中心’的服务理念。注重医疗工作的每个细节，努力为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。医疗安全教育培训的内容应该包括：要求医务人员认真学习和掌握 《医师法》、《医疗事故处理条例》、《侵权责任法》等与医疗相关内容的法律法规知识和法律责任，以法律为准则从事医疗工作，严格遵循保障医疗安全的四大原则，即管理规范、技术规范、告知规范、书写规范，确保保医疗安全。定期通报本院内发生的纠纷案例，总结经验教训，警钟长鸣。各医疗机构要通过各种方式对医务人员医患沟通技巧进行培训和交流，不断提高医患沟通能力，减少医疗纠纷。”

全国政协委员、中国医学科学院皮肤病研究所病理研究室主任孙建方——

加强流动人口公共卫生管理

孙建方委员在接受采访时从另一个角度分析说：“随着经济社会的不断发展，外来人口成为一支推动各地经济建设和社会发展不可忽视的重要力量，同时也带来了一些不可回避的公共卫生管理问题，这些问题又无形中演变成了医患纠纷。因此，加强流动人口的公共卫生管理工作，对于减少医患纠纷也十分重要。”

孙建方委员进一步剖析说：“目前，我们的流动人口公共卫生管理所存在的问题，主要体现在四个方面：一是流动人口传染病防控面临挑战。二是流动妇女儿童卫生保健水平与户籍人口有差距。三是流动儿童预防接种和健康保健不到位。四是流动人口职业安全防护可及性较差。”

对于上述问题，孙建方委员建议：一要强化政府的主导作用。流动人口公共卫生管理是系统工程，需要区域、部门之间协调、配合。公共卫生管理作为提供公共产品的社会公益事业，政府必然要占据主导地位。以卫生单个部门的工作来开展流动人口公共卫生管理和服务，具有一定作用，但效果有限，政府要从综合政策的角度，加强相关部门的工作力度，为卫生系统的有效运转提供环境支持。要大力加强流动人口管理部门建设，充分发挥其协调、归口管理流动人口的职能，建立健全流动人口管理协作机制，统筹公安、计生、教育、卫生等部门的流动人口工作，推进信息共享机制，有助于推动流动人口利用公共卫生资源的可及性。安监部门应加大对用工企业的职业安全执法，保障劳务派遣工依法享受职业安全防护。二要完善流动人口信息管理制度。人口底数、从业类别、健康状况是开展公共卫生管理与服务的基础性资料。建议建立以公安为核心的全国统一的流动人口信息管理系统，把对流动人口的户籍管理纳入到居住地日常户籍管理中，准确掌握流动人口的真实数据。同时建立以地方政府为主，公安、计生、教育、卫生等相关部门通力合作的流动人口信息管理应用机制，建成统一的流动人口电子信息平台，实现流动人口信息跨部门和跨地区资源共享。三要建立以社区为基础的流动人口管理模式。明确社区在流动人口管理中的基础性地位，积极依托社区平台，从流动人口的居住地或落脚点为基本切入点，将应管对象纳入管理范围。建议以社区为中心，设立专门的流动人口管理点，发挥基层社区的基础性作用，有效解决公共卫生服务资源惠及流动人口的普及性。四要提高公共卫生管理机构服务供给力度。增加公共卫生服务机构的资源配置，在配备公共卫生服务和管理机构的人员编制、拨付公共卫生服务经费时，充分考虑流动人口的服务需求，考虑流动人口较多地区的公共卫生服务量。基层公共卫生机构提供服务时，扩大公共卫生服务范围，降低流动人口利用公共卫生服务资源的门槛，如只要流动儿童主动要求计划免疫，就为其服务而不受居住时间的限制，从而提高流动人口利用公共卫生服务资源的可及性。